近十年我国耕地保护政策的回顾与启示

　　近十年我国耕地保护政策的回顾与启示

　　引言

　　中华人民共和国自成立以来，以占世界9%的耕地解决了约占世界20%人口的吃饭问题，为世界粮食安全做出了突出贡献。我国土地资源管理在不断探索和改进中取得了长足发展，为社会主义现代化建设提供了坚实的用地保障。但长期以来我国耕地一直面临着严峻的挑战，20世纪50年代末期不顾生态脆弱性和土地生产限度盲目开垦，改革开放后耕地因城市建设和工业用地大量占用导致数量急剧下降，城镇开发和工业发展导致耕地质量不断下降和生态持续恶化。特别是进入21世纪以来，随着我国城市化、工业化进程不断加快，耕地数量不断减少并呈扩大趋势，耕地质量持续下降，耕地生态不断受到破坏。

　　党的十八大以来，我国实行最严格的耕地保护制度，牢牢守住了18亿亩耕地红线。我国逐步建立和健全了以《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《全国国土规划纲要》《土地复垦条例》等为主干的原则性法律条例体系，以《农用地质量分等规程》《基本农田划定技术规程》《高标准基本农田建设标准》《高标准农田建设通则》等为主干的技术性规范规程体系，以及以《中华人民共和国耕地占用税法》《土壤污染防治基金管理办法》《关于明确国有农用地出租等增值税政策的公告》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》等为主干的经济调节体系，并不断通过行政手段对耕地保护工作进行宏观调控和引导。近年来，由于落实最严格的耕地保护制度和耕地保护措施，我国耕地数量的下降速度放缓，耕地质量和生态问题得到一定缓解。

　　2012年以后，我国耕地数量下降趋势逐年减缓并于2021年首次实现耕地数量止减回增，而且2022年度全国国土变更调查初步结果显示，全国耕地面积连续第二年止减回增，实现净增加。但同时自然资源部和农业农村部的资料显示，全国耕地质量和生态状况有待提升，耕地空间变化导致耕地质量下降的问题不容忽视，而且通过对近十年耕地保护政策分析表明，我国耕地保护政策执行非常不均衡。目前我国正在构建耕地的数量、质量、生态“三位一体”保护新格局。面对当前耕地数量止减回升、高标准农田建设和耕地生态保护亟待加强的新形势，本文结合2012—2022年耕地保护效果和国家高质量发展阶段要求，对近十年我国耕地保护政策进行分析，并对下一步耕地保护政策重心和具体措施进行探索。

　　1.政策分析

　　本文以2012—2022年中共中央和国务院及其部委发布的耕地保护政策文件（不含地方性和未公开文件）作为分析对象，数据来源：一是中国共产党中央委员会（简称中共中央）、中华人民共和国国务院（简称国务院）、自然资源部（原国土资源部）、农业农村部（原农业部）、生态环境部、财政部及其他与耕地保护工作密切相关的机构和部门的网站；二是《耕地保护法律法规文件汇编（2022年版）》《自然资源现行标准目录》等文献资料；三是利用检索到的政策文件再进行回溯检索后收集整理的相关政策。具体的操作流程是：首先以“耕地保护”“基本农田”“农用地”“高标准农田”“永久基本农田”等关键字在上述网站进行全文检索，去除重复文件和“通报”“批复”等不相关的政策文件，查阅文献和回溯检索收集政策文件；然后查阅收集结果并对政策文件内容进行甄别，筛选出与耕地保护相关的政策文件；最后整理“发布时间”“发布机构”“政策手段”“主要内容”等信息并建立数据库。经整理统计，2012年1月—2022年12月中共中央和国务院及其部委共发布了185项与耕地保护相关的政策文件。

　　耕地保护是指人们根据耕地资源的功能与特点，依据一定的社会经济目的，为实现耕地资源的可持续利用，保持农业、经济、社会的稳定、和谐、健康发展而采取的一系列措施和行动，包括运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量及生态环境进行的保护。为研究耕地保护政策侧重点和主要手段，本文将政策手段分为法律手段、行政手段、经济手段、技术手段。其中，法律手段是指中华人民共和国主席令、中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会发布的法律、国务院及其部委根据国家法律法规发布的实施条例和管理办法等，如《中华人民共和国耕地占用税法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《土地调查条例》《土地储备管理办法》等。行政手段是指国务院及其部委采取行政命令、指示、指标、规定等措施来调节和管理的政策，如《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》等。技术手段是指国务院及其部委对技术操作和规范规程进行宏观指导的政策文件，如《高标准基本农田建设标准》《农用地质量分等规程》《全民所有土地资源资产核算技术规程》等。经济手段是指国务院及其部委运用经济政策和计划，通过调整经济利益而影响和调节社会经济活动的政策措施，如《关于明确国有农用地出租等增值税政策的公告》《社会资本投资农业农村指引》《关于耕地占用税征收管理有关事项的公告》等。

　　关于政策手段分类，部分政策可能涉及两种手段，本研究按照其主要保护手段或最终实施手段进行分类，如：《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》为行政指令，但最终实施为经济手段，故统计为经济手段；《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》为通过行政指令指导实施法律的保障，故统计为法律手段。

　　1.1政策量化分析

　　1.1.1政策发布量统计分析

　　2012—2022年我国发布的耕地保护政策数量和不同手段政策数量的变化来看，各年度发布的数量虽有波动但基本呈上升的趋势。从政策手段来看，法律手段、行政手段和经济手段政策虽有波动但基本呈上升的趋势，而技术手段政策发布数量波动较大。由此可见我国过去十年内的耕地保护政策保持良好的连续性，未出现政策中断的情况。法律手段上，多次对《中华人民共和国土地管理法》《土地复垦条例实施办法》等法律法规进行修订，并出台《中华人民共和国耕地占用税法》《中华人民共和国黑土地保护法》《农田建设项目管理办法》等法律法规，逐步完善了土地管理法律法规体系，在法律层面上实现了从严格保护耕地到耕地数量、质量、生态“三位一体”保护和从严从紧保护特殊优质耕地的跨越。行政手段发挥着耕地保护工作的调整和指引作用，发布数量不断上升。同时经济手段通过《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》《农业资源及生态保护补助资金管理办法》《土壤污染防治基金管理办法》等政策法规，引导社会资本参与耕地生态修复及污染治理，为耕地保护工作提供资金保障和创新保护路径。技术手段作为耕地保护工作的基础，在2012—2013年和2016—2017年两个时间段出现发布高峰，分别对应我国提出建设“最严格耕地保护制度”和耕地数量、质量、生态“一体化保护”格局的时间，经过这两次的发展和补充，我国耕地保护技术标准规范已基本形成科学完备的体系。

　　由此可见，党和国家越来越注重耕地的政策性保护，并根据耕地保护工作实际进展情况对耕地保护制度不断进行完善和调整。但从政策发布数量不断上升的现象也不难看出，我国耕地保护工作形势严峻、情况复杂，确须以明文政策对占用、破坏、撂荒耕地等行为进行制止和对耕地保护工作进行政策指引和技术规范。

　　1.1.2四类政策手段比较分析

　　2012—2022年我国发布的国家层面耕地保护政策中四类政策手段占比中，法律手段（28项）占比15%，行政手段（99项）占比53%，技术手段（44项）占比24%，经济手段（14项）占比8%。自改革开放以来我国耕地保护政策逐步形成了以法律手段为主干、技术手段为规范、行政手段为引导、经济手段为促进的科学政策体系。但近十年来，经济手段仅作为辅助手段使用较少，并未发挥出经济手段在市场经济中应有的活化作用。农用地“非农化”、耕地“非粮化”归根结底是经济问题，是我国市场经济迅速发展所带来的。产生上述现象的原因主要是将耕地这种要素用于其他投资可得到更多的回报，那么由经济原因导致的耕地问题用经济手段进行调控或将更加直接有效。因此，耕地保护工作在当前阶段应更加注重耕地制度供求主体关系，采取有效的经济手段提高耕地制度需求主体正确使用耕地、保护耕地的意识和能力。

　　1.2耕地保护政策内容性分析

　　目前我国正在加快构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局。自然资源部的数据表明，当前我国耕地数量趋稳，但耕地质量平均等别较低，高质量耕地少、耕地生态保护关注不够等问题不容忽视。为对当前耕地现状中的突出问题进行研究，笔者对2012—2022年我国发布的185项耕地保护政策中关于耕地质量建设和耕地生态保护的政策文件进行了整理分析。

　　1.2.1耕地质量建设政策

　　经过整理筛选，2012—2022年我国发布的关于耕地质量建设的政策文件共计26项。从时间尺度和政策手段上看，耕地质量建设政策文件在2012—2022年期间每年都有发布，未出现政策中断，政策手段包括：行政手段（14项）、技术手段（10项）、法律手段（2项）。

　　2012年6月，国土资源部发布《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》，首次以文件的形式明确了耕地质量建设与管理是各级国土资源部门的重要职责和任务。2012年10月，国土资源部发布《关于加快推进500个高标准基本农田示范县建设的意见》和《农用地质量分等规程》《农用地定级规程》《农用地估价规程》三项国家标准，标志着我国高标准农田建设开始推进和农用地质量等级评定技术支撑体系迈向科学化、专业化和规范化，农用地质量监管上升为国家实践，我国耕地质量建设政策体系框架构建初步完成。此后十年的耕地质量建设实践中，我国接连发布《高标准农田建设评价规范》《耕地质量调查监测与评价办法》《高标准农田建设通则》《高标准基本农田建设标准》等规范标准和管理办法，明确了高标准农田建设的标准规范和质量评价及监督体系，为耕地质量保护和提升工作提供了详细的规范指引和技术指标，建立了较为完善的耕地质量建设技术体系。

　　2012年12月，国土资源部发布《土地复垦条例实施办法》，严格强化土地复垦义务人责任，进一步细化土地复垦方案和完善管理体制，将耕地质量建设工作带入法治阶段。随后《土地储备管理办法》《中华人民共和国耕地占用税法》《农田建设项目管理办法》《中华人民共和国黑土地保护法》等法律文件和管理办法接连出台，对完善土地储备制度和加强耕地后备资源储备，加强耕地占用限制、农田项目建设质量管理、特殊耕地保护等工作搭建了基础法律制度框架。并且在实践中通过不断总结，对《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》等为主的原则性法律体系进行修订和补充，全面采取从严从紧的法律举措保护和治理特殊优质耕地。由此，我国目前已建立起相当完善的耕地质量法律保障体系。

　　除此之外，在耕地质量建设中，结合实际工作发布配合法律法规和技术规范的《关于整区域推进高标准农田建设试点工作的通知》《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》等行政指令，分别对“2012年的高标准农田建设”“2014年推进落实耕地占补平衡机制”“2020年农村地区乱占耕地建房现象”等不同时期耕地质量建设工作进行了相应的政策指引。

　　根据政策内容和政策手段分析可以看出，近十年来我国耕地质量建设政策制定路径为试点试行—规范标准—行政推进，是比较典型的供给型制度。从供给型制度分析可知，我国比较早就意识到了耕地质量建设的重要性并主动开展工作，已建立起比较完善的法律和技术体系，并不断通过行政手段进行调控和引导。然而耕地质量总体偏低、耕地质量提升后撂荒等问题依然存在，原因是耕地质量建设或监督工作落实不到位。因此，进一步完善我国耕地质量建设的长效监督体系，确保耕地质量建设工作落到实处并巩固成果是未来工作的重心，同时应从经济层面采用经济手段组织社会力量参与耕地质量建设和后期运维，并引导全社会共同监督。

　　1.2.2耕地生态保护政策

　　从整理筛选结果看，2012—2022年我国发布的关于耕地生态保护的政策文件共计16项。

　　从时间尺度和政策手段上看，关于耕地生态保护政策的文件自2016年开始见于明文发布，包括：行政手段（6项）、技术手段（4项）、法律手段（1项）、经济手段（5项）。

　　从政策手段上看，第一，《关于加强农田防护林建设管理工作的通知》《关于进一步做好受污染耕地安全利用工作的通知》《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》等政策文件，用行政手段对建设农田防护林、治理污染耕地、探索耕地轮作轮休、解决耕地污染防护与治理、建立科学轮耕轮作方案等试点实践工作提出了要求。第二，《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》等文件采取行政手段与经济手段相结合的方式，建立耕地生态保护补偿机制，通过政策调节耕地相关主体之间的利益关系。第三，通过《国土空间生态保护修复工程验收规范》《国土空间生态保护修复工程实施方案编制规程》等技术规范，从生态修复实施和生态修复验收等方面，对耕地生态修复程序及标准进行规范。第四，通过《土壤污染防治基金管理办法》《农业资源及生态保护补助资金管理办法》《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》等经济手段，建立耕地生态保护资金体系，并引导社会资本参与进来，为耕地生态保护工作提供更多资金保障和创新动力。

　　从政策内容和政策手段分析可以看出，近十年来我国耕地生态保护政策制定路径为经济调节—行政推进—规范标准，是比较典型的需求型制度演变。从需求型制度分析可知，我国近年才开始重视耕地生态保护继而开展相应工作。目前我国耕地生态保护工作在防治耕地污染、探索科学利用耕地等方面成效较好，加上积极引导社会力量参与，已经建立起比较完善的耕地生态补偿制度、耕地生态保护资金保障体系和耕地生态修复程序体系。然而我国耕地生态保护总体仍处于建设阶段，耕地生态等级评价标准、耕地生态建设和评价标准、补充耕地生态验收标准和耕地污染治理规程等技术体系尚不完善；而且耕地生态保障资金的监督体系尚未建立，耕地生态补偿制度仍停留在行政层面的经济处罚和经济补偿。因此，加快耕地生态建设和污染治理等标准体系建设，将耕地生态补偿制度及其资金管理监督纳入法律体系，可以对构建耕地数量、质量和生态“三位一体”保护格局起到强化基础的作用。

　　2.政策成效与原因分析

　　2.1近十年我国耕地保护政策实施成效

　　2.1.1耕地数量

　　耕地数量变化是决定耕地保护政策制定的重要因素。近年来国家落实最严格的耕地保护制度，我国耕地数量趋于稳定并呈上升趋势。数据表明，2012—2018年全国耕地数量不断下降，2019年以后趋于稳定，2021年首次实现全国耕地面积净增加。目前我国耕地数量基本稳定在19亿亩以上，牢牢守住了18亿亩耕地红线。在当前严格的耕地数量保护监督监测体系下，耕地数量保持稳定并略微增长是必然的，很难出现耕地被大量占用而导致耕地数量大幅下降的现象。

　　2.1.2耕地质量

　　根据《2017年中国国土资源公报》和《2019年全国耕地质量等级情况公报》数据，2016年末全国耕地平均质量等别为9.96等（质量等别分为15等），2019年末全国耕地平均质量等别为4.76等（质量等别分为10等）。

　　自然资源部公布的数据显示，2016年末全国耕地质量等别总体偏低，中等地占耕地评定面积的53%，中、低等耕地面积合计占耕地评定面积的71%。农业农村部2019年发布的数据显示，2019年全国耕地平均质量等别总体依然偏低，耕地平均等级为4.76等，中、低等耕地面积合计依然占7成。虽然近两年来我国耕地数量趋稳，但耕地空间变化不容忽视。袁承程等根据中国国土勘测规划院提供的全国土地利用格网数据（2009年、2018年2个时相）对近十年中国耕地变化的研究表明，我国耕地数量在东北黑河—云南腾冲线（胡焕庸线）上呈现出的空间变化不再是此前简单的“东减西增”，而是更加复杂的“东南与西北增，中部减”。

　　2.1.3耕地生态

　　《2022中国生态环境状况公报》显示，全国土壤环境风险得到基本管控，土壤污染加重趋势得到初步遏制，全国农用地土壤环境状况总体稳定，影响农用地土壤环境质量的主要污染物是重金属，其中镉为首要污染物；我国的耕地污染包括农药和化肥污染、重金属污染、畜禽粪便污染、废弃秸秆污染、农膜残留污染、大气污染物沉降污染等；全国重点行业企业用地土壤污染风险不容忽视。另外，《中国耕地地球化学调查报告（2015年）》也显示，东北黑土地有机质含量明显下降，南方耕地酸化和北方耕地碱化趋势加剧。综合来看，当前我国耕地污染加重趋势有所减缓，但耕地污染现状不容乐观，耕地污染治理工作任重道远。

　　2.1.4总体效果

　　总体而言，党的十八大以来我国耕地保护工作在数量上卓有成效，但耕地质量建设和生态保护尚需进一步加强。在耕地数量趋稳并达到动态平衡之后，还应考虑耕地的空间区位变化所导致的耕地质量下降和产能下降。同时我国耕地的污染情况虽然得到控制，但面临的耕地污染治理和耕地生态恢复依然任重道远，对于耕地生态系统完整性修复、建立耕地生态缓冲带等工作的关注依然不够。耕地保护工作在不同时期面临不同的问题，此前我国耕地保护工作成果卓著，特别是在耕地数量保护上；在高质量发展阶段面对城市化、工业化进程放缓，应加快推进建设耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，在耕地质量建设和生态保护上借鉴耕地数量保护的成功经验，结合耕地保护理论，加快建立耕地质量提升和生态保护的建设标准规范与监督体系。

　　2.2原因分析

　　2.2.1政策手段使用不平衡

　　2012—2022年我国耕地保护政策每年的发布数

　　量呈现总体上升的趋势，耕地保护政策正在不断深入细化，且逐步以需求型政策制定为主。制定的保护政策以法律手段为主体，以技术手段为框架，以行政手段为指引，而经济手段则仅作为辅助性手段。综合2012—2022年的185项耕地保护政策（法律手段28项、行政手段99项、技术手段44项、经济手段14项）来看，行政手段作为调节和管理的政策文件发布量数量占比高达53.51%，而法律手段和经济手段使用较少，特别是经济手段的使用非常之少，仅有14项。

　　我国实行社会主义市场经济，耕地的变化究其原因必定是经济问题，就是比较经济利益的驱使——保护耕地的成本很高，在缺乏良性产业经济诱导机制的情况下，耕地转为其他用地成为必然。而以经济手段对经济原因所产生的现象进行纠正引导，无疑是最行之有效的。遵循市场经济规律，使用经济手段解决经济问题，这不仅是市场经济的内在要求，也是公有制国家进行社会经济治理的最有效途径。首先，要明确谁是通过经济手段政策解决耕地保护问题的直接主体。中央政府和地方政府作为耕地保护政策的制定者和执行者自然不在此列，若确定为全体耕地经营主体则有些宽泛，只有确定为那些经营耕地且只能获得少量收益甚至无法获得收益的“亏本经营主体”才是准确的，他们可以是农民个人也可以是其他形式的经营主体。其次，要确定究竟应以何种具体的经济手段进行引导。从目前耕地保护现状来看，“补贴农民收入”“设立耕地保护基金”“降低农民种地成本”“实行耕地占用税”等经济手段并未从根本上解决问题，也无法有效应对耕地质量和生态保护的问题。由国家对“亏本经营主体”进行补贴不是治本之策，不仅无法改变自古以来“谷贱伤农”的情况，长此以往反而会出现“经营主体”过度依赖补贴生存、“盈利经营主体”主动转为“亏本经营主体”的情况，进而破坏健康的农业产业经济。因此，只有在政策制定上进一步从经济运行层面改善农业产业经济，既要让中国人吃得起放心粮，还要保证“种粮人”种出的好粮卖得好，更要在此基础上严格监督“种粮人”种出好粮，才能激发出提升耕地质量、保护耕地生态的原生动力。

　　2.2.2耕地质量和生态保护关注不够

　　通过耕地质量建设和生态保护政策分析，结合耕地空间变化趋势可以看出，耕地质量建设和生态保护面临着不同的问题。由于我国优质耕地资源与经济发展用地在空间布局上高度重合，在“占补平衡”的政策机制下，耕地在空间布局上必然发生极大变化。目前来看，部分地区难以平衡耕地保护与经济发展之间的利益关系，耕地“占优补劣”的情况并不少见。耕地空间变化造成耕地总体质量和农作物产量不断下降，最终出现耕地数量趋稳上升但总体质量下降的现象。我国耕地数量变化出现“东南与西北增，中部减”的特征，主要原因表现在两个方面。一是东南地区由于经济基础较好，通过土地整治、垦造水田、撂荒地流转等措施，充分发挥了耕地占补平衡政策的作用；而西北地区由于后备资源储备量大，通过开垦增加了大量耕地。二是中部地区在“中部崛起”战略下，部分城市城区大规模扩张、发展基建，由此占用了大量耕地资源。然而东南地区耕地占补平衡下的新增耕地质量如何还有待研究；西北地区由于地理区位、水热条件等原因，新增耕地质量（适宜耕种作物种类、作物生长周期等）并不高。耕地建设高质量发展是适应社会经济发展的必然要求，找到着力点、找准抓手是高质量发展阶段耕地保护的更高要求。

　　2.2.3耕地保护政策需求主体关注不足

　　从政策供求关系来看，制度供给主体——中央政府，作为政策制定者代表了国家最广大的公共利益（粮食安全、生态安全、社会稳定等），其行为目标具有强烈的供给主导性；制度执行主体——地方政府，作为政策执行者追求的目标与中央政府存在着差异，主要为完成中央政府下达的任务，保证完成各项任务指标和实现社会稳定、经济增长及增加地方政府收益；而制度需求主体——农户和规模化经营主体等，是耕地保护的直接承担者，是纯粹的制度需求者。

　　然而以上三者的制度供求关系并不平衡。中央政府与地方政府通过《省级政府耕地保护责任目标考核办法》《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》等政策，实行省级耕地保护目标责任考核和粮食安全省长责任制，并坚持耕地保护党政同责，把耕地保护作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责，建立粮食安全责任制和明确政府耕地保护责任，全面压实了地方各级政府保护耕地的责任，确保了各级政府耕地保护任务的有效完成。而耕地制度需求主体却难以有效影响中央政府与地方政府的决策和执行，无法将切身利益反馈至中央政府与地方政府，因此为了维护其自身的利益往往采取撂荒土地和流转农地等行为来规避损失。在下一阶段耕地保护政策制定中，应更加注重制度需求主体的利益需求，建立直接有效的政策实施反馈机制，平衡耕地保护制度的供求关系。

　　3.思考与启示

　　3.1科学利用经济手段引导社会力量参与耕地保护

　　近年来，粮食生产成本抬升、利润空间压缩，农民种粮积极性降低，“非粮化”“非农化”“粗耕”“弃耕”等不良现象挑战着保量目标。引导社会力量参与耕地保护不能是简单地依靠财政资金补贴和政策扶持，必须在耕地质量建设和生态保护的基础上，提高粮食质量，保障粮食价格。广东省耕地保护协会创新提出的“耕地认保”模式，经实证分析，对于实现保好地、种好粮、护好农的三好愿景不失为一个科学的经济手段。

　　所谓“耕地认保”模式是一种社会参与式耕地保护机制，由非政府组织引入社会力量，对达到认保标准的耕地承担保护责任。其具体流程为：按照《认保耕地认定技术规程》，对耕地进行质量提升、监测监管，经协会组织验收并吸收为会员后，组织社会力量通过协会建立的线上线下第三方认保平台进行认保。此外，该模式还要求协会负责无偿全程监督实施，确保该区域耕地不丢荒，良田粮用；农场（户）以耕促保，提前确定优质认保客户和认保资金，获取较高种粮收益；认保客户支付认保金，履行耕地保护责任，可以获取认保区域优质产品及体验服务。构建从“种植农场”到“家庭餐桌”的直接渠道，全程可追溯，让认保客户从吃得饱到吃得好，再到吃出绿色和健康的味道，真正做到将饭碗端在自己手里，从而营造“保护耕地，人人可为”的良好社会氛围。

　　3.2健全数量、质量、生态“三位一体”保护政策体系

　　3.2.1完善耕地质量建设、生态保护体系

　　由于耕地数量、质量、生态、空间、时间等多要素的复杂性，在耕地“占补平衡”背景下，综合考量区域经济发展用地规划、耕地空间布局调整和农业结构调整，是下一阶段耕地保护政策制定所要重视的；同时还应建立多手段耦合机制，包括：完善耕地质量和生态建设标准技术体系，建立严格的新增耕地质量和生态验收评价机制，制定科学的引导社会力量参与耕地保护准入评价体系与流程。

　　所谓耕地质量和生态建设体系应包括耕地质量和生态建设规范标准体系、“占补平衡”下新增耕地质量和生态验收评价体系等。第一，建立完善统一的耕地质量和耕地生态等级评价规程，对耕地区位、水热条件、土壤状况、作物产量、生态涵养、周边环境等进行全面调查。第二，建立严格的监督监测体系，对现有高质量耕地加以保护；对现有低质量耕地采取科学规范的质量提升和生态修复建设，对不具备种植条件或种植条件恶劣（水热条件极差、交通极不便利等）的低质量耕地依法进行生态退耕还林、还草，对“占补平衡”的新增耕地，还应要求责任单位重新按照“占优补优”的原则进行整改。第三，对通过“占补平衡”新增的耕地按照“占优补优”“区位变化不大”“种植作物不变”“生态功能相近”等要求建立严格的考核标准和流程，遏制“占补平衡”所导致的耕地质量下降现象；同时结合“田长制”建设安排“新增耕地监督田长”对新增耕地进行特殊监督，针对后期种植和维护建立长期完善的监督机制。

　　3.2.2建立耕地生态缓冲带

　　根据《2022中国海洋生态环境状况公报》，当前我国耕地面临污染源多、污染种类多的局面，耕地污染防控压力大。建立耕地生态缓冲带对我国高标准农田阻隔污染、修复生态系统有重要作用。缓冲带是一类水土保持和面源污染控制的生物治理措施的总称，20世纪30年代在美国就有规范的缓冲带设计和应用。缓冲带技术在国外基本应用于水土保持或生态走廊等，对于我国耕地生态保护有广泛的应用前景。根据2021年9月农业农村部印发的《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》，到2025年我国要建成10.75亿亩高标准农田，改造提升1.05亿亩高标准农田；到2030年建成12亿亩高标准农田，改造提升2.8亿亩高标准农田。因此，可以在高标准农田建设或中低产田改造中同步建立耕地生态缓冲带（包括农田防护林、农田污染阻隔带等），实现耕地生态保护，同时提高在高标准农田建设耕地利用过程中对环境污染的缓冲能力。在高标准农田建设统筹国土空间规划“一张图”划定的“耕地红线”范围内，再因地制宜增设生态缓冲带，为耕地增设一道阻隔污染的屏障。

　　3.2.3建立耕地阈值评估体系

　　耕地阈值可理解为耕地对于某一区域内的主体在某一状态下所需的物质产出或其他功能，最直接的理解可以是产出能够养活全国人口的粮食的耕地面积。如：杜继丰等建立的耕地保护阈值模型，结合巨型城市区的耕地生产功能、生态服务功能和景观文化功能等需求，模拟计算了珠三角地区粮食安全耕地阈值、生态安全耕地阈值等；陈百明等计算并预测了全国及区域性人均耕地面积阈值，而且指出人均耕地面积阈值具有鲜明的时间和空间特征；杨燕媛等对耕地在各类重金属污染下各作物安全生产阈值的研究。综合上述研究，对于耕地阈值的研究基本是关注于全国耕地范围、区域范围、人均、生态安全的耕地最小面积的阈值。但是现在全国耕地数量趋稳并实现净增加，耕地质量总体较低，耕地生态建设不完善，城市发展进入生态建设的高质量发展阶段，在这样的新形势下，耕地阈值的思考不应局限于耕地数量的最低阈值。

　　第一，耕地阈值不应只考虑最低阈值还应考虑最高阈值。耕地数量不是越多越好，考虑到城镇发展、工业发展、生态恢复等都会需要占用土地，而全国土地总面积是不变的，如果仍依照目前耕地数量的变化，耕地数量增加到一定程度必然会影响经济发展和生态恢复。中华人民共和国成立至今，经历了20世纪50年代末期的盲目开荒浪潮，到改革开放初期的城镇工业发展、“开发区热”、城市扩张大量占用耕地—“退耕还林”“退耕还草”，而耕地保护则贯穿其中，似乎一直是“头疼医头，脚疼医脚”。因此需要综合考量发展、生态等多个方面，科学地确定出耕地数量的上限阈值和下限阈值。第二，耕地阈值还应考虑耕地质量阈值。保护耕地的最终目的是保证粮食安全，而粮食生产并不是单纯依靠耕地数量来保证，耕地质量的提升可以有效应对耕地数量的变化。因此，我国制定耕地保护政策时，应在区域经济发展用地规划、耕地空间布局调整、农业结构调整等基础上，综合考量耕地的数量、质量和生态阈值。

　　3.3平衡耕地制度供求关系

　　耕地保护是中央政府、地方政府、农户乃至相关利益者的反复博弈。在当前耕地制度供求关系下，农户属于弱势群体，面对耕地保护政策并没有选择权或者说选择时没有回旋余地。由于中央政府所发布的政策在地方政府的解读与执行时难免出现偏差，便会出现同样的政策在不同地区实施效果不同的现象；即便在同样的解读和执行条件下，由于不同地区社会经济发展水平存在差异，同样政策的实施效果也会出现差异。针对这种情况，陶然等给出了“同一管制的异质实施”的分析阐释，即中央政府制定的管制或干预措施在全国范围实行时会出现地区表现差异。作为制度需求者的农户面对这种情况往往只能被动接受，而“耕地撂荒”、耕地“非农化”、耕地“非粮化”等问题便接踵而至。

　　由此可见，建立制度供求关系中制度需求者的反馈机制，找到制度供求关系中的“平衡点”是非常必要的。在确保制度需求者充分了解政策惠及范畴的基础上，一方面，应加强制度需求者对于政策实施的反馈，地方政府应在被监督的情况下充分考虑制度需求者的反馈，并结合地区实际情况采取有效措施，确保制度需求者的切身利益。另一方面，以非盈利性的“耕地保护协会”形式向农户、规模化经营主体等制度需求者提供政策服务，发掘耕地保护协会联结执行者与需求者的桥梁作用，既要帮助政府向农户、规模化经营主体等解释好、宣传好耕地保护政策，还要倾听农户、规模化经营主体等在耕地保护政策实施中的意见并传达给政府。

　　摘自《中国国土资源经济》2024年1期