国土空间规划方面答复意见

　　一、业务指导

　　（一）建议省厅尽快研究出台关于国土空间总体规划未正式审批前，有关经济开发区设立的国土空间规划审核方式。

　　答复意见：目前，我省“三区三线”划定成果已经国家批准并纳入省级“一张图”系统正式启用，按照自然资源部最新要求，国家不再下达新增城镇建设用地规模，以划定的城镇开发边界和年度土地利用计划进行管控。在此基础上，研究提出了做好现阶段开发区规划审核工作的意见，依据经批准的城镇开发边界、衔接在编市县国土空间总体规划用途，出具审核意见。

　　（二）在当前国土空间规划的基础上，给予控规编制指导。

　　答复意见：根据工作安排，省厅今年开展了《河北省城镇控制性详细规划编制导则》编制工作，已形成《导则》初步成果，正在进一步修改完善。下一步，衔接落实自然资源部详细规划编制有关要求后适时印发，并及时组织详细规划业务培训。

　　（三）空间规划是否和其他专项规划同步编制以及对接问题。

　　答复意见：2019年党中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和省委、省政府《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》，明确国土空间规划体系包括总体规划、详细规划和专项规划3类，其中，总体规划由自然资源规划部门牵头编制，专项规划由相关主管部门组织编制。国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求，相关专项规划要服从总体规划。编制国土空间规划要按照自然资源部市级规划编制指南要求，加强与相关部门的协同，做好与相关行业规划的衔接，强化总体规划对专项规划的约束作用。

　　（四）城镇开发边界内功能区是否还是由集中建设区、弹性发展区、特别用途区三个区域构成？各区如何利用管控？弹性发展区内现状建设用地如何处理？

　　答复意见：①按照《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》，城镇开发边界内分为集中建设区、弹性发展区和特别用途区。②集中建设区用于布局城市、建制镇和新区、开发区等各类城镇集中建设。弹性发展区在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设。在不突破规划城镇建设用地规模的前提下，城镇建设用地布局可在弹性发展范围内进行调整。特别用途区原则上禁止任何城镇集中建设行为，实施建设用地总量控制，原则上不得新增除市政基础设施、交通物流基础设施、生态修复工程、必要的配套及游憩设施外的其他城镇建设用地。③弹性发展区内现状建设用地，按照国土空间规划确定的规划用途实施用途管制。各地要按照国家批准我省“三区三线”划定成果中明确的城镇开发边界功能区执行。

　　（五）①不规则城镇开发边界内的路网组织、功能布局问题，如果城镇开发边界外为耕地（非基本农田），在城镇开发边界面积不变的前提下是否可以对开发边界进行微调优化？②在不占用耕地及永久基本农田且城镇开发边界规模不变的前提下，是否可以将城镇开发边界内的建设用地与开发边界外的建设用地进行局部置换？

　　答复意见：①城镇开发边界内的路网和功能布局，在落实“三区三线”划定成果基础上，以国土变更调查现状为基础，由市县在编制国土空间总体规划中根据发展需要统筹布局。②按照《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》，城镇开发边界一经划定，原则上不得调整。因国家重大战略调整、国家重大项目建设、行政区划调整等确需调整的，按国土空间规划修改程序进行。

　　（六）①城镇开发边界外的交通、基础设施等线性工程、殡葬、文保等特殊用地、点状用地的用地规模如何确定？②村庄建设用地规模和用地边界如何确定？③参照浙江省开展的《一般生态空间开发利用用途管制细则》的研究，尽快开展三线以外的存量用地和流量用地的使用规则（经与高阳县沟通，此事项也为城镇开发边界外建设用地安排问题）。

　　答复意见：省厅已就此问题多次向自然资源部请示汇报，按照自然资源部最新要求，国家不再下达建设用地规模，对城镇开发边界外的建设用地如何确定也未作出明确安排。关于建设用地总量控制事宜，省厅将继续加强与自然资源部的汇报沟通，尽快确定相关政策。

　　（七）跨城镇开发边界或在开发边界以外的城镇道路如何组卷报批？

　　答复意见：按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》和《全国国土规划纲要（2021-2035年）》有关规定，跨城镇开发边界或在开发边界以外的道路，不能作为城镇建设用地分批次报批，应该采取按项目报批的方式，城镇开发边界外相应安排区域基础设施用地，并在国土空间规划中落实。

　　（八）尽快研究确定国土空间规划入库规则。

　　答复意见：根据自然资源部有关规范和国土空间规划“一张图”系统功能评定要求，省厅研究制定了《河北省县级国土空间总体规划数据库规范（试行）》，已于今年6月份印发。目前，正在按照国土空间规划编制报批和“一张图”系统建设的要求，组织市县按规范制作数据库成果，研究制定县级国土空间规划数据库汇交要求，规范数据成果格式、内容和审查要求。

　　（九）1.因城镇开发边界新增用地指标较少，存在部分城中村划入城镇开发边界，部分未划入，未划入部分进行建设是否可以布放建设用地规模用于集体建设用地？2.县一级空间规划是否可以有机动建设用地规模，县级支配，应对县政府不确定性的招商引资新项目。3.县城、乡镇、村级国土空间规划对于公墓类用地如何管理？是否必须使用建设用地？4.康养项目如何从用地性质管控？目前，建设用地分类没有康养用地这个类别。5.复合多种用地性质的建筑，如综合体集住宅、商业、办公等性质一体的建筑物用地，应属于哪类建设用地性质。是以建筑主要功能确定，还是以一层建筑功能确定用地性质？

　　答复意见：①中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（厅字〔2019〕48号）明确：将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。易县所提此种情形，不符合城镇开发边界管控要求，不应跨边界安排城乡建设用地。②县级国土空间总体规划应将规划建设用地上图入库，落实引导产业用地向园区集中的要求。③县乡国土空间规划应结合民政部门殡葬设施布局，统筹安排公墓等殡葬用地，使用建设用地，按特殊用地管理。④按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号）有关分类名称和含义，康养项目用地应属于娱乐康体用地（代码：0903），归类于商业服务业用地（代码：09）。⑤《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》的分类原则明确：依据国土空间的主要配置利用方式、经营特点和覆盖特征等因素，对用地类型进行归纳、划分，反映国土空间利用的基本功能，满足自然资源管理需要。用地分类设置不重不漏。当用地用海具备多种用途时，应以其主要功能进行归类。《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）规定，用地分类按土地实际使用的主要性质或规划引导的主要性质进行划分和归类，具有多种用途的用地应以其地面使用的主导设施性质作为归类的依据。如高层多功能综合楼用地，底层是商店，2-15层为商务办公室，16-20 层为公寓，地下室为车库，其使用的主要性质是商务办公，因此归为商务用地。若综合楼使用的主要性质难以确定时，按底层使用的主要性质进行归类。

　　（十）关于省厅《关于加快推进市县国土空间总体规划编制工作的通知》中的“各类建设用地用途正面负面清单”：①备注中解释了正面清单是指“可调整为或混合的土地用途”，负面清单是指“该类用地不允许混合的土地用途”。那么负面清单中的土地用途不允许混合允许调整吗？②既不在正面清单又不在负面清单的情况如何把握？例如将公共管理与公共服务设施用地或商业服务业设施用地调整为居住用地，可不可以？③正面清单和负面清单中带有“用地”二字和不带“用地”二字的区别是什么？例如“公共管理与公共服务设施”与“公共管理与公共服务设施用地”。是否可以理解为“设施”是某类用地中配套的设施，也就是“混合”,“用地”是某类用地“调整”为其他类用地。

　　答复意见：①《关于加快推进市县国土空间总体规划编制工作的通知》中，对城市居住用地、工业用地等7类用地，混合其他土地用途使用作了一般性规定。其中，正面清单是指该类用地在遵循“公益优先、保障安全、功能互利、环境相融”的原则，并严格执行国家和地方相关法律法规规章及技术标准的前提下，可混合使用的土地用途；负面清单是指该类用地不允许混合的土地用途。城市建设用地性质的调整要根据不同情形、考虑各种因素，依法依规进行，不直接以正负面清单作为用地性质调整依据。②在城市建设用地用途正面负面清单的备注中，已明确各地应根据规划编制、项目建设和实施管理等实际情况，细化正面负面清单和混合比例。③正面或负面清单栏中，某些混合功能或设施无法一一对应某类用地，所以在表述时去掉了“用地”；“设施”可以理解为某类用地中配套的设施。

　　（十一）关于省厅《关于加快推进市县国土空间总体规划编制工作的通知》中的“城市风貌管控正面负面清单”。设区市居住用地容积率不宜超过2.5，县级市及县城居住用地容积率不宜超过2.0。哪些情况可以超过2.5或2.0？

　　答复意见：按照国家、省关于加强城市规划建设管理的有关要求，结合《城市居住区规划设计标准》，该《通知》的负面清单综合考虑自然地形、区位条件和城镇功能等因素，对居住用地容积率数值作了原则性规定，各地应根据城市设计、规划编制和实施管理等实际情况，细化完善负面清单。比如，石家庄市出台的政策文件，居住用地容积率为2.0。

　　（十二）关于居住用地中的公共设施配建问题。国家和我省对居住用地中的公共设施配建内容及规模都作出了规定。其中五分钟生活圈对应的社区服务设施属于居住用地，实际出让地块一般是居住街坊的规模。建议编制详细规划时，对于居住用地应统筹全局、科学规划、合理布点社区服务设施，否则出具规划条件时，无法对社区服务设施的配建作出规定，即使作出规定也是见缝插针，不如站在全局角度考虑的科学合理。

　　答复意见：根据工作安排，省厅今年开展了《河北省城镇控制性详细规划编制导则》编制工作，已形成了《导则》初步成果，对公服设施安排提出了原则性意见：公服设施配置坚持合理布局、因地制宜、共建共享的原则，在落实总体规划的配置标准的基础上，结合服务半径需求，统筹配置居住区配套各类公共服务设施，提高配置的均衡性和便捷程度。下一步，将指导各地科学编制详细规划，统筹协调解决社区服务设施问题。

　　（十三）自然资源部国土空间规划局、耕地保护监督司《关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》（自然资空间规划函〔2021〕121号）中提到，完成城镇开发边界划定成果提交、分级审查和数据入库后，在下一步在市县国土空间规划编制中，允许城镇开发边界方案在面积不变的前提下进行深化调整。询问：在国土空间规划报批时，市县城镇开发边界方案是否可以在城镇开发边界内非建设用地总量不减少的前提下，对规划建设用地布局进行调整？

　　答复意见：全省“三区三线”划定成果已通过自然资源部审核并启用，相关数据成果已在自然资源部备案。按照《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》，城镇开发边界一经划定，原则上不得调整。因国家重大战略调整、国家重大项目建设、行政区划调整等确需调整的，按国土空间规划修改程序进行。

　　（十四）建议省厅放宽对不符合土地利用总体规划的旅游类项目的限制，以编制规划衔接方案和县政府承诺方式纳入国土空间规划后，即可组卷报批建设用地手续。

　　答复意见：为做好项目用地保障工作，在衔接落实自然资源部用地用海要素保障政策基础上，省厅研究制定了《关于强化规划引领保障项目落地的通知》（冀自然资字〔2022〕118号）,于今年9月份印发。按该通知要求，旅游项目可按规定编制规划衔接方案报批用地。

　　（十五）上级规划传导的核心指标不明确，规划内容难以深化。按照中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，应“自上而下编制各级国土空间规划”。当前省级国土空间总体规划尚未完成，对市级规划的各项指标及管控要求尚不明确，市级国土空间规划的各项内容难以深化。由于市级国土空间总体规划承担着承上启下的功能，县级国土空间总体规划也需要与市级规划进行对接，需要市级规划向下传导规划内容。

　　答复意见：目前，省级国土空间规划正在按程序报批，各项规划指标尚未确定。现阶段，各市县应按照自然资源部和省厅相关标准规范及规划编制要求，衔接上位规划，抓紧完善规划成果。待国家批准省级规划后，尽快下发各市控制指标。

　　（十六）生态保护红线方面：今年8月26日，自然资源部、生态环境部、国家林草局联合印发了《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》。1.该文件针对“生态保护红线范围内的有限人为活动”明确提出：“不涉及新增建设用地、用海用岛审批的，按有关规定进行管理，无明确规定的，由省级人民政府制定具体监管办法”；如在办理输电线路穿越生态保护红线时应如何办理相关手续？。2.该文件明确提出：“各级自然资源主管部门会同相关部门，强化对生态保护红线实施情况的”；建议自然资源部或省自然资源厅尽快出台生态保护红线监督检查方面的实施细则。

　　答复意见：①省厅正在会同省生态环境厅、省林业草原局研究起草《关于加强生态保护红线管理的实施意见》，将对涉及生态保护红线但不涉及新增建设用地的建设活动，包括符合县级以上国土空间规划的输变电线工程、输水输油输气管线以及在原有建设用地范围内建设活动，作出规定。②《关于加强生态保护红线管理的通知》已明确，自然资源部门对国土空间用途管制实施监督，正在起草的《关于加强生态保护红线管理的实施意见》，将进一步明确国土空间用途管制实施监督有关内容。

　　二、政策解读

　　（一）定期开展空间规划方面业务培训，使基层工作人员及时了解政策变化以及最新动向。

　　答复意见：省厅将采取举办培训班、线上线下解读、以会代训等多种形式，针对基层业务实际加强基层规划队伍培训指导。

　　（二）国土空间规划编制方面：1.建设用地组卷中的规划审查工作如何衔接三线启用、城镇开发边界衔接方案的编制等。2.“三区三线”阶段成果如何衔接文保单位提供的文本数据等。

　　答复意见：①为做好“三区三线”划定成果应用工作，省厅接到国家下发的划定成果最终数据后，第一时间更新至省级“一张图”系统，用于建设用地审查报批。同时，研究起草了《关于用好“三区三线”划定成果加强规划和用地政策衔接的通知》。该通知明确了建设用地报批规划审查中使用“三区三线”划定成果的有关要求，进一步完善了规划和用地衔接政策，近日印发执行。②文物保护规划涉及空间需求的项目，应当明确用地规模、矢量范围，在符合“三区三线”管控要求前提下，统筹纳入国土空间规划“一张图”。

　　（三）请省厅就《关于强化规划引领保障项目落地的通知》（冀自然资字〔2022〕118号）予以解读，尤其是详细规划如何编制，编制哪一类详细规划等内容。

　　答复意见：目前，自然资源部尚未出台详细规划编制政策要求。省厅今年启动了《河北省城镇控制性详细规划编制导则》的编制工作，明确了城镇开发边界内的控制性详细规划编制内容和深度，下一步修改完善后印发。