《关于全面加强耕地用途管制的通知》政策解读

　　一、出台背景

　　以习近平同志为核心的党中央高度重视耕地保护工作，近两年习近平总书记对严格耕地保护作出了一系列重要批示指示精神。2020年9月、11月，国务院办公厅先后印发通知，就坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”作出安排部署。2021年9月1日施行的《土地管理法实施条例》第十二条规定，“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”。2021年11月，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），从严格落实永久基本农田特殊保护制度、严格管控一般耕地转为其他农用地、严格永久基本农田占用与补划、改进和规范建设占用耕地占补平衡、严肃处置违法违规占用耕地问题五个方面提出了具体要求。今年以来，自然资源部就保障粮食安全、加强耕地保护工作多次召开会议。2022年6月1日施行的《河北省土地管理条例》第十七条规定“严格控制耕地转为非耕地，对耕地的数量、质量和生态实行全面保护”。

　　在此背景下，为全面加强耕地用途管制，落实最严格的耕地保护制度，结合我省实际，出台了《关于全面加强耕地用途管制的通知》（以下简称《通知》）。

　　二、政策措施

　　（一）严格永久基本农田保护和规范利用

　　1.严格永久基本农田特殊保护

　　永久基本农田现状种植粮食作物的，继续保持不变；

　　现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合种粮补贴有关政策引导向种植粮食作物调整；

　　永久基本农田一经划定，不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，不得种植造成耕地地类改变的作物；

　　严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

　　2.从严限制非农建设占用永久基本农田

　　已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途，强化永久基本农田对各类建设布局的约束；

　　一般建设项目不得占用永久基本农田。能源、交通、水利、军事等重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，应充分论证、最大限度减少占用永久基本农田规模，按照《河北省自然资源厅关于严格重大建设项目占用和补划永久基本农田管理的通知》（冀自然资字〔2021〕138号）要求在可长期稳定利用耕地上落实补划任务，依法依规办理建设用地预审和转用征收审批；

　　在土地整治、全域土地综合整治和高标准农田建设中，开展必要的灌溉排水设施、田间道路、农田防护林等配套建设，涉及少量占用或优化永久基本农田布局、造成耕地转为非耕地的，要按照“数量不减、质量不降”的原则在项目区内补足。

　　（二）全面落实耕地用途管制制度

　　1.严控一般耕地转为其他农用地

　　永久基本农田以外的耕地为一般耕地，主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；

　　在不破坏耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可适度种植其他农作物；

　　严格控制耕地因农业结构调整转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，严格执行自然资发〔2021〕166号文件规定的一般耕地“五个不得”的管制要求。

　　2.全面实行耕地年度“进出平衡”

　　根据本级政府承担的耕地保有量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”；

　　县级人民政府组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，并组织实施，未纳入方案的不得擅自转变耕地用途；

　　对农民个人自行将一般耕地转为其他农用地的，由县级政府统一落实耕地“进出平衡”，统筹保障；

　　耕地“进出平衡”首先在县域范围内落实，县域范围内确实无法落实的，可在市域范围内落实。

　　（三）进一步改进完善耕地占补平衡

　　1.严格落实耕地占补平衡制度

　　非农建设占用耕地的，必须按照“先补后占、占一补一、占优补优、占水田补水田”的原则补充同等数量和质量的耕地，并确保能够长期稳定利用；

　　坚持“县级自求平衡、市级统筹调节、省级适当调剂”，统筹落实耕地占补平衡。除少数特殊紧急的国家重点项目并经自然资源部同意外，一律不得以承诺方式落实耕地占补平衡。

　　以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状为耕地的，按照耕地地类报批，应依法落实耕地占补平衡；现状为耕地以外的其他农用地、农业设施建设用地的，凡上一年度国土变更调查为耕地且未落实耕地“进出平衡”的，按照耕地地类报批，并依法落实耕地占补平衡。

　　2.进一步拓宽补充耕地渠道

　　在符合生态保护要求的前提下，积极支持在未纳入耕地后备资源的荒山荒坡上种植果树、林木，发展林果业；

　　鼓励将25度坡以下不属于生态退耕范围的原地类为耕地现状种植果树或植树造林的地块逐步恢复为耕地属性，严禁在25度坡以上的山地开展土地整治；

　　对第二次全国土地调查（以下简称“二调”）和第三次全国国土调查（以下简称“三调”）均为非耕地的，经土地整治和高标准农田建设所产生的新增耕地，核定入库后可用于占补平衡，拓展补充耕地来源；

　　二调为耕地，三调标注属性为即可恢复、工程恢复的，通过措施恢复为耕地，并纳入国土变更调查，可作为补充耕地用于耕地“进出平衡”。

　　（四）严肃稳妥处置违法违规占用耕地问题

　　1.稳妥处置存量问题

　　《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》(国办发明电〔2020〕24号)和《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》(国办发〔2020〕44号)（以下简称两“通知”）印发前,将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应根据实际情况，稳妥审慎处理。在推进整改复耕过程中，要充分考虑群众利益，认真听取相关权利人意见，制定切实可行的工作方案，坚决避免“简单化”“一刀切”，强行简单恢复为耕地。

　　2.坚决遏制新增问题

　　两“通知”印发后，违反规定未经批准改变永久基本农田耕地地类的,依法严肃稳妥处置，限期整改恢复为耕地；

　　未经批准改变一般耕地地类的，最大限度整改恢复为耕地,确实难以恢复的，由县级政府统一组织落实耕地“进出平衡”。

　　3.完善违法占用耕地挂钩机制

　　违法违规占用耕地从事非农业建设的，先行冻结违法违规用地所在地等质等量的储备补充耕地指标，待违法用地拆除复耕后解除冻结；

　　经查处后符合条件可以补办用地手续的，将冻结指标转为扣减指标，用于耕地占补平衡。对县（市、区）可补充耕地指标少于应冻结指标数量的，从设区市储备库中补足；

　　冻结期间，违法违规用地所在县（市、区）不得在省级平台申请调剂补充耕地指标。

　　三、需要重点说明的问题

　　（一）关于“进出平衡”工作要求

　　“进出平衡”工作将新增为市级政府耕地保护责任目标考核的一项重要内容。省自然资源厅将于每年末对各市耕地“进出平衡”总体情况进行检查,检查结果纳入市级政府耕地保护责任目标考核内容。同时，结合2021年国土变更调查成果，对耕地数量减少较多的地区，省自然资源厅将选取5个市、县（市、区）作为开展落实“进出平衡”工作的试点，先行先试。

　　（二）关于不得以承诺方式落实耕地占补平衡制度要求

　　除党中央、国务院确定的重大建设项目（包括党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目）、国务院推进有效投资重要项目工作协调机制确定的重大建设项目外，一律不得以承诺方式落实耕地占补平衡。

　　（三）关于严格处置违法违规占用耕地问题

　　坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作安排，实行党政同责，压实地方党委政府责任，以“零容忍”态度坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，从严查处各类新增违法违规占用耕地或改变耕地用途行为，对有令不行、有禁不止、失职渎职的，严肃追责问责。对违法违规占用耕地已毁坏种植条件的，按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》有关规定处以罚款。构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

　　相关文件：河北省自然资源厅 河北省农业农村厅 河北省林业和草原局关于全面加强耕地用途管制的通知