海洋资源资产负债表研究进展及其应用展望

　　海洋资源资产负债表研究进展及其应用展望

　　引言

　　 探索编制自然资源资产负债表是我国为加快生态文明制度建设提出的重要举措，是健全自然资源资产管理体制，实现政府职能转变、高效管理与科学评价的重大需求。自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布以来，从国家到地方各级政府都积极探索自然资源资产负债表的编制，在负债表编制的理论基础、核算范畴和方法、表式结构等方面取得了诸多进展。浙江、河北、湖南、贵州、陕西、内蒙古、海南等地相继开展了自然资源资产负债表编制的试点工作，在土地资源、森林资源、水资源、矿产资源等资产负债表的编制及应用方面积累了较多经验。海洋作为一类极其重要的国家基础和战略资源，提供了丰富的生物、油气、空间和能源资源等，有力促进了沿海地区经济社会的发展。编制海洋资源资产负债表，不仅有利于提高政府对海洋资源开发、利用、保护和管理的科学决策水平，而且是完善国家自然资源资产管理制度、促进海洋生态文明建设必不可少的步骤。海洋资源具有季节性、潜伏性、流动性、复杂性、陆源性等特殊性，与其他自然资源相比，海洋资源的调查监测与统计核算更为困难，当前海洋资源资产负债表编制研究相对薄弱。本文基于国内外自然资源资产负债表编制的理论与实践，归纳总结了海洋资源资产负债表编制的关键问题和前提条件，结合我国海洋资源资产管理现状和政府管理职能，提出了海洋资源资产负债表在海洋资源资产管理中的应用路径，为今后加强海洋资源资产管理、实现海洋资源可持续利用提供科学参考。海洋资源资产负债表编制的若干关键问题

　　 海洋资源资产负债表构成要素

　　 目前，自然资源资产、负债和所有者权益（净资产）一般是理论界公认的自然资源资产负债表三大基本要素。

　　 海洋资源资产。就自然资源资产而言，联合国SNA2008（国民经济核算体系）和SEEA2012（环境资源核算体系）都主张将能够带来经济利益的自然资源确认为自然资源资产并对其进行价值量核算。我国学者类比会计学中“资产”的定义，提出只有同时满足“稀缺性”“有价性”“可计量性”和“产权明晰性”的自然资源才能被称作自然资源资产，并将自然资源资产界定为“在特定时空条件下，全民所有（包括集体所有）权能够确认的，能为国民带来经济价值、社会价值与生态价值，存在于陆地和海洋的自然资源”。很显然，海洋资源资产应具备一般自然资源资产的基本特征。在当前的科技水平和社会经济条件下，存量巨大且难以计量的海水资源和不可耗减、不可控的海洋能资源均不属于海洋资源资产的范畴。在大多数研究中，海洋资源资产按上述特征被确定为海洋生物资源、海洋空间资源和海洋矿产资源。

　　 海洋资源负债。自然资源负债作为负债的一种特殊形式，应该是在过去对自然资源利用过程中形成的现时义务。现阶段，无论是国民经济核算体系还是环境经济核算综合体系，都未提到“自然资源负债”这一概念。我国大部分学者认为自然资源负债是“由于核算主体以往的经营活动、意外事故或预期可能发生的事项导致自然资源的净损失以及对环境、生态造成的影响，是核算主体未来将要发生的支出”，包括资源过度耗减、环境损害与生态破坏三方面内容。对于海洋资源负债来说，资源过耗是指对可再生资源的过度捕捞或开采已超出海洋的最大持续产量，或者对不可再生资源的开采超过一定限度的开采量以及在开采过程中造成的资源浪费等；环境损害是指海上工程建设、围填海等海洋开发活动排放废弃物，造成对海洋环境的生存能力和恢复力的损害：生态破坏是指核算期内人类不合理开发利用海洋资源，导致海洋生态系统服务功能减弱、海洋生态系统服务价值降低的现象。

　　 海洋资源净资产。自然资源净资产是国家利用自有资金为治理社会经营活动所产生的生态破坏、环境污染等不合理行为投入后剩余的权益。由于“经济—资源—环境”之间关系复杂，自然资源净资产难以被直接统计，只能通过“资产－负债=净资产”计算出来，反映期末时点自然资源资产与自然资源资产负债的对比结果。基于以上对“自然资源净资产”的认识，海洋资源资产可以被认为是“海洋资源资产扣除海洋资源资产负债后可为权益主体拥有或控制的剩余权益”。

　　 海洋资源资产与负债价值化方法

　　 纵观联合国、美国、荷兰、加拿大、欧盟等采用的国际主流的资源环境核算体系，自然资源的价值化方法主要可概括为直接市场法、替代市场法和假想市场法三大类，其中直接市场法可分为市场价格法、净价法、维护成本法或重置成本法、成本费用法等，替代性市场法主要有旅行费用法和收益还原法，假想市场法包括支付意愿法、选择实验法等。虽然“自然资源负债”是伴随着自然资源资产负债表而产生的新概念，但在自然资源核算体系中早有对自然资源负债的体现。例如，SEEA2012将资源耗减价值视为抵减收入的成本，对诸如“退化”等特殊形式的耗减所引起的生态系统服务供给能力变化进行了评估。目前，已有重置成本法、收益还原法和市场价值法等较为成熟的方法被应用于能商品化或市场流通的海洋资源和负债价值化核算中；对于无法市场化的海洋资源和负债，则需要采用间接估值法或建模估算。

　　 海洋资源资产负债表表式结构

　　从已有研究来看，自然资源资产负债表的基本表式结构已经比较明确，即借鉴国民资产负债表的一般通用表式：左资产项、右负债和权益项。例如，姚霖等和季曦等根据上述表式分别构建了土地资源、矿产资源资产负债表技术框架；宋晓谕等照此表式进一步探讨了水资源资产负债表的核算表式和核算内容；杨艳昭等和闫慧敏等分别将其运用于承德市、湖州市资源资产负债表编制研究。在海洋资源资产负债表编制方面，张小凡等、付秀梅等依照上述平衡表式分别设计了海洋资源资产负债表样表和海洋生物资源资产负债表。

　　海洋资源资产负债表编制的前提条件

　　 建全海洋资源资产产权制度

　　 建立归属清晰、权责明确、监管有效的海洋资源资产产权制度是海洋资源资产负债表编制的制度前提。健全的海洋资源资产产权制度不仅能回答“什么”归“谁”所有、归“谁”所用的问题，更重要的是通过资源资产化管理，明确海洋资源开发与利用过程中可持续性管护、生态环境保护的权利与义务，换言之，就是更强调海洋资源的生态资产部分，更注重将海洋资源开发利用过程对生态环境造成的损耗纳入海洋资源资产核算的考量范畴。长期以来，我国海洋资源资产产权制度缺位，导致海洋资源资产的产权主体不明、产权客体难以界定，在很大程度上影响了海洋资源资产负债表的编制。例如，现行法律规定海洋资源归国家所有，实际中海洋资源的各项权能却由农业、交通、国土、石油、船舶、旅游等多部门行使，致使海洋资源的所有权、使用权产生混乱，而海洋生态系统的整体性又要求必须有一个统一的产权行使体系；又如，我国法律规定滩涂资源属于国家和集体所有，而集体所有滩涂中包含的海洋资源部分究竟归谁所有却难以判断。此外，海域使用权还存在空间多层次利用情况，造成海洋资源资产的产权界定问题更加复杂。2019年4月，国务院发布《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出要积极“探索海域使用权立体分层设权，构建无居民海岛产权体系，完善水域滩涂养殖权利体系”，为加快我国海洋资源资产产权制度建设注入了巨大推力。

　　 构建海洋资源调查监测体系

　　 合理制定海洋资源调查监测的指标体系和统计标准，及时跟踪掌握海洋资源变化情况，能够为海洋资源资产负债表编制提供基本的数据保障。我国海洋资源种类繁多、情况复杂，调查监测的技术要求和经济成本较高，数据资料采集相对困难，加之我国长期实行自然资源分部门管理，自然资源甚至出现重复交叉统计的情况，给海洋资源资产负债表编制实践带来了很大障碍。因此，构建统一规范的海洋资源调查监测体系是当前海洋资源资产负债表编制过程中迫切需要开展的基础性工作。第一，根据海洋资源资产负债表编制的目的和用途，提出一套科学实用的海洋资源分类标准，为编制海洋资源分类实物量表和价值量表奠定基础；第二，统一海洋资源调查监测指标和技术方法，以确保调查监测的内容能够满足海洋资源资产负债表编制的数据需求，避免因采用不同方法而产生的调查结果偏差，且保证不同区域、不同年份的调查数据能够相互比较；第三，制定海洋资源动态监测规范，为海洋资源资产核算与统计提供可靠、持续、稳定的数据来源；第四，建立权威的海洋资源调查监测评价信息发布和共享机制。海洋资源资产负债表在海洋资源资产管理中的应用路径

　　 海洋资源资产负债表是将海洋资源以资产负债表（账户）的形式来展示各经济主体对海洋资源的占有、使用、消耗、恢复和增值活动，为海洋资源资产管理提供全口径的“资源家底账”“生态损益账”“管理绩效账”。其本质是反映事实或问题，为海洋资源资产管理提供科学有效的数据基础和决策支持。本文将从政府管理职能的角度出发，阐述海洋资源资产负债表（账户）信息在海洋资源资产管理中的应用路径。

　　 “资源家底账”与海域海岛有偿使用相结合

　　 提供海洋资源资产目录清单。开展自然资源资产核算、摸清自然资源资产“家底”，是实行自然资源资产有偿使用的首要任务。海洋资源资产负债表正是将全国或地区层面的海洋资源资产以报表形式呈现，显示某一时点上的海洋资源资产“家底”，是海洋资源资产清查核算结果不可或缺的外在表现形式。海洋资源资产负债表的“资源家底账”不仅为海域海岛有偿使用提供了资产目录清单，而且为合理控制海域海岛开发规模与速度、及时调整海洋资源资产供需提供了数据支撑。

　　 指导海域海岛使用权价格评估。海洋资源资产负债表编制研究的成果不仅仅是“一册表”，其中还包括了兼顾海洋资源数量与质量特征的核算技术、海洋资源资产质量价格体系等一系列中间成果，能够为海域有偿使用分级分类管理、海域海岛基准价格体系构建以及海域海岛使用权价格评估提供直接参考或方法借鉴，并为制定海域海岛出让、转让、租赁、作价出资和储备政策提供定价依据。具体地说，我国现行的海域使用金征收标准按沿海行政区的海域等别、用海方式实行等别化管理，无法满足海域使用权交易对同一辖区内不同海域的差别定价需求。尽管海洋国家标准《海域分等定级》(GB/T 30745-2014)制定了县级行政区内所辖海域定级的权威技术方法，但其按用海类型建立的海域定级体系难以与海域使用金征收标准框架相统一。海洋资源资产负债表“质量”列报和“价值”列报恰好展示了海洋资源质量与价格的对应关系，能够用于指导海域分等定级价格标准和海域海岛基准价格体系构建。此外，我国海洋经济要素市场发育滞后，海洋资源价格的形成过多地受到行政干预，使价格机制扭曲、市场信号失真、竞争机制难以发挥作用。通过海洋资源资产负债表编制，可以明确海洋资源消耗过程产生的生态环境损害成本，并将其纳入海洋资源资产价格形成机制，有利于完善海域海岛使用权价格评估制度和技术标准。

　　 “生态损益账”与海洋生态保护修复相结合

　　 一直以来，我国各地生态破坏恢复治理和生态建设项目缺乏统筹安排，资金投入不足的现象普遍存在，影响了生态保护修复的实施效果。鉴于全国重要生态系统保护和修复重大工程规划的编制工作才刚刚起步，建议先将海洋资源资产负债表的“生态损益账”用于指导海洋生态保护修复资金预算和海洋生态保护补偿政策实施。一是基于海洋渔业资源过耗信息，指导人工鱼礁投放、海洋鱼贝类生物放流等项目实施及资金投入；二是基于污染物排放、环境成本核算信息，指导近岸海域污染综合治理和岸线整治修复资金投入；三是基于生态系统服务价值核算信息，指导滨海湿地、红树林、海草床、珊瑚礁等典型生态系统的恢复重建和海岛整治修复资金投入；四是根据一定时期内海洋资源资产的保值增值情况和海洋生态系统服务价值增益大小，指导海洋生态保护补偿标准制定和补偿资金投入。

　　 “管理绩效账”与行政绩效管理相结合

　　 服务于沿海地区生态文明绩效考核。自然资源资产负债表编制是生态文明建设成效事后评价的有力措施，为实现政府职能转变、高效管理与政府绩效考核提供了新路径。对沿海地区而言，海洋资源资产“家底”变动和负债程度是涉海省（区、市）生态文明绩效、海洋经济发展水平的重要体现。当前海洋资源资产负债表编制工作尚处于探索阶段，近期可考虑将海洋资源资产负债表中的相关指标纳入涉海省（区、市）的生态文明绩效考核指标体系。用海洋资源资产变化指标反映考核周期内海洋资源资产的保值增值情况，更全面地反映沿海地区经济发展绩效；用海洋资源负债变化、海洋资源资产负债率两个指标衡量考核周期内的海洋生态环境保护绩效；用海洋产业生产总值与海洋资源负债之比指标综合反映考核周期内的地区资源环境效率和资源环境绩效。

　　服务于沿海地区领导干部离任审计。现阶段，我国自然资源审计的具体实践仍是以资金审计为主，难以暴露自然资源资产开发与利用过程中存在的资源浪费、环境污染、生态破坏等问题，而自然资源资产负债表提供的信息正好能够充分判断领导干部在任职期间对自然资源资产决策的准确与错误、管理尽责与失责等情况。在此，建议将海洋资源资产负债表纳入涉海省（区、市）领导干部自然资源资产离任审计，一是根据海洋资源资产负债表中的资产科目，对海洋资源资产变化的记录进行审计，将领导干部任职绩效考核与海洋资源资产是否得到科学有效的利用直接挂钩；二是根据海洋资源资产负债表中的负债科目，对领导干部在海洋资源资产保值增值方面的主观努力进行合规绩效审计。

　　结语

　　 本文总结了海洋资源资产负债表编制的关键问题和前提条件。海洋资源资产负债核算边界识别、资源过耗阈值确定、陆海价值流动核算等技术难点亟待进一步解决，相关试点工作有待加紧拓展。此外，还讨论了海洋资源资产负债表在海洋资源资产管理中的应用路径。今后应在此基础上分别研究海洋资源资产负债表在海洋资源持续利用、海洋资源科学配置以及政府生态预算等海洋资源管理中的应用。

　　                     摘自《环境保护》 2020年第48卷第3-4期