征地批复违法 行政赔偿怎判定

　　近年来，随着人民群众维权意识逐渐增强，因征迁引发案例的数量明显上升。但其中，一些被征地农民因对我国征地法律法规理解不充分，对同一事项以不同事由反复提起行政复议和诉讼，却无法得到补偿或赔偿。如此，既消耗了大量人力物力，也占用了行政和司法资源，增加了行政成本。

　　2014年8月，某省人民政府作出《关于某县2014年第N批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》（以下简称《批复》）。侯某等3人对该批复不服，向省人民政府提起行政复议。2018年3月，省人民政府作出复议决定，确认《批复》违法。2018年6月，侯某等3人以《批复》被确认违法为由，向省人民政府申请行政赔偿。2018年8月，省人民政府作出不予赔偿决定书。2018年10月，侯某等人提起行政赔偿诉讼。

　　一审法院认为，《批复》虽然已经复议程序确认违法，但并未被撤销，故根据《批复》依法征收的土地、房屋及地上附着物并不存在恢复原状的可能性和必要性，即并不存在原告所主张的返还土地、恢复房屋原状的可能性及必要性。至于原告请求赔偿的其他损失及精神损失费的问题，因具体征收行为人并非省人民政府，其向省人民政府主张赔偿缺乏事实和法律依据。因此，判决驳回原告的诉讼请求。

　　侯某等3人不服，提起上诉。

　　二审法院认为，省人民政府的复议决定虽然认为《批复》批准征收涉案土地不符合相关规定，依法应当撤销，但考虑涉案土地已经出让并实施项目建设，如果撤销《批复》将会给公共利益造成重大损失，故经过审慎的利益衡量，最终决定确认该《批复》违法而不是撤销该《批复》。该复议决定结果意味着已经依据《批复》征为国有并出让用于建设的土地，不再恢复原状予以返还。在此情况下，对于原集体土地权利人而言，应由征地实施机关依法给予征收安置补偿；如果征地实施过程的行为违法给其财产造成损失的，亦应由该违法行为的实施机关予以赔偿。侯某等人如对征收补偿安置或者强制拆迁等征地实施行为不服，可依法另行申请行政复议或提起行政诉讼，以维护自身合法权益，故维持原判。

　　侯某等3人不服，向最高人民法院提出再审申请。

　　最高人民法院经审查认为，省人民政府行政复议决定仅确认该《批复》违法，并告知如对该决定不服，可依照《行政复议法》的规定向国务院申请裁决。该行政复议决定虽确认《批复》违法，但并未予撤销，仍保留了其效力。通常，政府征地行为包括作出征地批复、组织实施、安置补偿等一系列行政行为，其中，直接影响被征收人权利的是拆迁或清除地上附着物、苗木，以及安置补偿等行为。被征收人认为自己的权益受损，要求赔偿或补偿的，一般应向具体实施机关主张权利。侯某等人要求作出征地批复的省人民政府返还土地、恢复房屋原状、赔偿损失，难以支持。侯某等人如对有关机关的拆迁或清除地上附着物、苗木，以及安置补偿等行为不服，可依法申请行政复议或提起行政诉讼，以维护自身权益。原审判决并无不当。最高人民法院依法裁定驳回侯某等3人的再审申请。

　　提醒

　　被征地群众不服省级人民政府的征地批复，经省政府行政复议和国务院裁决后，可能形成维持、确认违法或撤销等结果。在实践中，如果征地批复存在瑕疵被确认违法或撤销的情形，因征地批后建设行为多涉及公共利益，国务院作出行政裁决或省政府作出复议决定时，一般根据《行政诉讼法》第七十四条规定，仅确认征地批复违法，而不是予以撤销，也就意味着征地批复的法律效力包括已执行的效力得以保留，土地无须返还原集体经济组织。至于是否涉及行政赔偿，则需要分析是否符合行政赔偿的3个构成要件，即经确认的违法行政行为、直接财产损失、已经确认的违法行政行为与直接财产损失之间有因果关系。一般情况下，省级人民政府仅是土地征收的批准机关，但直接影响被征收人权利的是地方有关机关实施拆迁或清除地上附着物、苗木，以及安置补偿等行为。换言之，即使涉及行政赔偿问题，省级人民政府也不是赔偿的主体。同时，如果地方有关机关已按照征地补偿标准兑付了征地补偿费用，并不认为征地行为给被征地的集体经济组织或个人造成损失，行政赔偿的请求也难以得到支持。