加快推动农业巨灾保险 法律制度建设

　　党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出要“完善强农惠农富农支持制度”，“完善自然灾害特别是洪涝灾害监测、防控措施”。2024年台风“摩羯”给海南省农业造成了巨大损害，经济损失高达31.74亿元，这类巨灾严重影响了农业经济发展，也让农业巨灾保险成为了社会关注的焦点。农业巨灾保险是指保险人对农业生产与加工中因巨大自然灾害或意外事故所导致的经济损失进行赔付的保障制度。巨灾风险事件虽然发生概率低，但预测难度大，而且一旦发生，其破坏范围和影响力极为广泛。当前，我国农业保险制度在应对农业巨灾风险方面还存在诸多问题，需要从以下四个方面加快推动农业巨灾保险法律制度建设。

　　一是加速推进农业巨灾保险立法进程。2024年中央一号文件提到要“完善巨灾保险制度”。我国作为一个农业大国，虽然《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国农业法》以及《农业保险条例》等法律法规对农业保险制度进行了初步建构，然而当下重大自然灾害频发，农业巨灾社会保险需求日益突显，亟待修改《农业保险条例》，对农业巨灾保险专章立法。总体来看，目前我国农业巨灾保险较大程度上依赖于政策驱动，且多为倡导性规定，缺乏坚实的法律基础。为此，可以采取专章立法的方式，明确巨灾保险的定位、运作模式、投保方式等核心内容，并明晰各方主体的权利和义务。法律制度建设是一个长期系统工程，在推进农业巨灾保险专章立法的同时，应持续关注农业巨灾保险的发展态势，结合农业巨灾保险试点实践，辅以地方性法规配套实施，及时进行调整优化，构建中央立法与地方立法相衔接的多层次农业巨灾保险法律体系。

　　二是完善农业巨灾保险的监管和筹资体系。农业巨灾保险涉及多方主体，它的良性发展离不开有效的监管，强化监管可以确保保险公司按照合同约定履行赔付责任，对维持农业生产稳定具有重要意义。为此，可以组建全国性农业巨灾保险管理机构负责监管市场秩序，将保险公司运营流程、农业巨灾保险产品运行情况等全面纳入监管范畴，增强农业巨灾保险制度的公平性和透明度，维系农业生产者对农业巨灾保险的信任度。与此同时，应注重提升农业巨灾保险筹资能力。除依赖财政补贴和税收优惠外，可以合理利用资本市场进行筹资，如发行农业巨灾期货、巨灾债券等金融产品。同时鼓励全社会对农业巨灾进行捐赠，设立公益基金，在科学的运作和管理模式下，将捐赠资金用于农业巨灾保险赔付。针对农业生产者参保率低的现状，政府应加大宣传力度，提升农户保险意识，通过给予参保人员一定奖励或者补贴以激励农业生产者参保，切实维护农民合法权益，避免农民因灾致贫，推动农业巨灾保险从传统的损失补偿机制转变为助力防灾、减灾、救灾，强农惠农富农的重要力量。

　　三是构建多元化的农业巨灾风险分担机制。截至目前，农业巨灾风险多依靠政府救助，风险的分散形式集中在保费补贴上。保险的基本原理在于大数法则和风险的有效分散，这意味着构建农业巨灾保险风险分担机制需要政府、保险公司和社会各界的共同努力与紧密协作。政府层面，由于农业巨灾保险赔付率高、风险大，政府应当提供政策支持和财政补贴，降低农民投保成本，可以设立农业巨灾风险准备金、农业巨灾基金以确保灾害发生时能够及时赔付，此外政府还应积极寻求与国内外再保险公司合作，通过再保险进一步分散农业巨灾风险，同时加强与气象、水利、农业等部门的协同合作，建立灾害预警和应急响应机制。保险公司层面，应积极进行产品创新，开发多灾因、多层次的农业巨灾保险产品以扩大保险覆盖面，满足农业生产者多样化投保需求，加强风险评估和监测，通过建立风险数据库和巨灾风险模型，提高风险识别能力。社会层面，应积极推动建立农业巨灾保险共同体，汇聚政府、保险公司、社会资本等多方力量，通过高效的理赔机制和共同体内部的紧密合作与协调，实现风险共担和资源共享。只有多方合力才能有助于构建一个更加完善、高效、可持续的农业巨灾保险体系，为农业生产提供更加坚实的保障。

　　四是探索建立保险定损第三方评估机制。保险定损作为保险理赔的重要环节，其准确性和公正性直接关系保险理赔的公平与效率。在我国，目前农业保险承保理赔服务主要由保险机构承担，查勘定损也大多由承保机构自行完成。但农业保险具有无法精确估计灾后经济损失的天然缺陷，特别是面对农业巨灾这种复杂且独特的风险时，挑战更为显著。再加之保险公司在查勘定损时并没有严格执行客观的标准和办法，导致压赔、少赔等不合规问题时有发生，个别保险公司甚至出现事先确定农业保险赔款数额后再反推损失程度的极端情况。受各种因素影响，农业巨灾保险要实现严格意义上的精准理赔仍面临较大困难。2022年《农业保险承保理赔管理办法》第二十一条规定对于情况复杂、难度较高的种植业、森林灾害，可以委托农业、林业等领域有资质的第三方专业机构协助开展查勘定损。当前农业保险鉴定市场发展滞后，积极鼓励第三方参与查勘定损工作，建立保险定损第三方评估机制，不仅能够确保定损结果公开、公平、公正，而且能够有效促进农业巨灾保险规范化发展。为此，建议建立专业的定损工作队伍或者机构，可以由地方政府有关部门组织或聘请农业、气象、保险、科技领域的专家组成农业巨灾保险评估工作组，对保险公司初步确定的损失情况进行第三方评估，以此为依据对定损结果进行修正，从而提高保险定损的准确性和权威性。只有高质量地完成保险定损工作，才能为农业巨灾保险精准理赔奠定基础，进而更好地服务于粮食安全、乡村振兴和农业强国战略的实施。