典型案例｜三明市尤溪县新阳镇镇村规划联编试点经验

　　编者按：
习近平总书记强调：“实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进，做到注重质量、从容建设。”村庄规划是实施乡村振兴战略的先导性、基础性工作。我省开展镇村规划联编和驻镇村规划师试点工作以来，各地积极推进，涌现出一批好的经验做法。为进一步推进镇村规划联编和驻镇村规划师工作，省自然资源厅近日推出17个典型案例，本栏予以刊发，供各地学习借鉴。

　　今日刊发

　　三明市尤溪县新阳镇镇村规划联编试点经验

　　尤溪县新阳镇立足区位优势，统筹推进乡村振兴战略和新型城镇化战略协调发展，坚持镇域一盘棋，通过科学规划和合理布局，在进一步优化农村生产生活生态空间、高效补齐农村基础设施和公共服务短板、引导乡村振兴战略全面落实、促进镇村融合发展等四个方面进行了有效探索。

　　一、基本情况

　　（一）镇村概况

　　新阳镇地处尤溪县西南部，下辖23个行政村1个居委会、109个自然村、378个村民小组，总人口12254户54790人，是三明市农业人口第一大镇。近年来，新阳镇先后荣获全国亿万农民健身活动先进乡镇、全国模范调解委员会、省级生态乡镇等称号。大坋村和双鲤村分别获得“国家级传统村落”称号，上地村获得“福建省传统村落”称号，南芹小腔戏被评为“省级非物质文化遗产”，溪坂村堂鼓制作技艺入选第五批市级非物质文化遗产代表性项目名录。

　　（二）编制进度

　　新阳镇镇村规划联编包括“1+5”规划内容，“1”为新阳镇国土空间总体规划；“5”为5个村庄规划（龙益村、溪板村、下桥村、建新村、文山村）。

　　国土空间总体规划编制进度及内容：镇域规划于2022年3月提交纲要成果，2022年9月底完成初步成果。受尤溪县域三区三线划定工作影响，2023年5月开始对初步成果进行调整并11月完成调整。尤溪县国土空间总体规划2024年5月获批后，目前新阳镇镇域规划正依此进行调整，预计12月底开展专家论证并形成最终成果。规划内容包括镇域、城镇集中建设区两个层次。城镇开发边界内编制详细规划，包括开展现状调查与研究，提出国土空间发展目标，落实区域协同要求，明确国土空间开发保护格局，提出国土空间规划分区，深化自然资源保护利用，优化镇域村庄布局，明确镇域产业发展与空间格局，构建重大要素支撑，塑造历史文化与景观风貌体系，开展全域土地整治和生态修复，深化城镇集中建设区规划用地布局，明确单元规划与强制性内容、国土空间用途管制以及提出实施保障措施等。

　　村庄规划编制进度内容：下桥、文山、龙益、建新、溪板5个村庄村规划已经于2021年完成县级评审，目前正进行成果核对及数据上报工作，预计10月底完成入库工作。

　　（三）初步成效

　　当前，新阳中心片区发展已经成为三明市委、市政府打造全市乡村振兴示范区和闽中区域协同发展示范区重要抓手，大力推动新阳中心片区高速发展，构建以农业和绿色食品加工、康养休闲、精细化工、商贸物流、电商等为主体的新片区，努力将该片区打造成为福建省文化特色鲜明、经济富庶、环境优美宜居之地已势在必行。新阳镇作为片区中心镇，交通、能源、环保、信息等基础设施和教育、医疗、文化、科技等配套设施相对滞后，旧的规划编制难以满足新阳镇经济社会可持续发展需要，更无法确立中心片区核心镇的位置。因此，借助新阳中心片区建设发展的契机，进行镇村规划联编试点工作，不仅在空间上合理、在时间上适宜、在行动上可行，而且为实施乡村建设行动、全面推进乡村振兴、补齐农业农村短板弱项、推动城乡协调发展提供有力支撑。同时，也能完善村庄规划编制体系，建立传导机制，将统筹的思路贯穿镇、村两级，打破就村庄规划论村庄的困境。

　　二、编制路径和方法

　　（一）优选编制单位。严格竞争性谈判采购程序，确定南京大学城市规划设计研究院有限公司（以下简称“南大规划院”）进行规划编制。南大规划院是自然资源部第一批城乡规划编制甲级资质认定单位，拥有文物保护工程勘察设计乙级资质和旅游规划乙级资质，具备先进的设计理念和设计经验，共荣获国际奖1项、国家级奖30余项、省级奖150余项。南大规划院依托南京大学的综合学科优势和城市与区域规划、地理与资源空间规划的双学科建设，紧跟国家战略，服务地方发展，围绕国家生态文明建设、乡村振兴，主动参与若干国家级、省级试点国土空间规划、“多规合一”村庄规划等新类型规划，同时注重生产与研发提升并举，目前已取得了实质性成效。

　　（二）多维度多视角进行规划编制。从区域组合型城镇视角，研究镇村定位、功能、布局、设施统筹完善，提质增效，解决镇域人口空心化问题，吸引劳动就业人口和资源回流。从镇村域要素集聚视角，研究区域商贸特色中心镇产业协同，区域带动的支撑作用。依托新阳中心片区建设机遇，探索区域协调、城乡融合发展体系。从福建多山少地特色镇视角，研究镇村生态生产生活空间统筹，结合全域土地整治探索建设用地指标集约高效利用的机制，解决镇区和村庄缺少空间腾挪、功能优化的空间问题。从焕发劳动力输出重镇活力视角，研究以镇村联编支撑乡村六个振兴平台，提升人口集聚能力，探索闽中城镇振兴路径。从围绕后路文化传承发扬视角，通过镇村联编，融合后路区域乡镇商贸文化，乡村民俗文化，探索产业，人文互促振兴的路径。

　　（三）制定清晰的工作推进计划和实施路径。本次规划明确以中心镇区为引擎带动周边地区发展，提高新阳镇域整体发展水平，形成片区高质量发展合力。打破行政管理边界的局限，积极探索统筹协调镇村土地利用、项目编排等指标体系融合路径，为规划实施提供有力保障。坚持以人民为中心，充分运用共同缔造的理念，强调多方参与，提高公共参与度与满意度，充分调动村民的积极性。坚持“镇村联编、上下联动”的编制思路，要素一体统筹，全盘考虑，重视村庄发展存在的短板，提高村庄体系规划在镇村联编中的地位。建立健全规划实施监测评估、政策保障、考核监督机制，完善规划编制和规划管理衔接机制，加大规划实施保障力度。

　　三、经验亮点

　　（一）内外结合、跨区域合作找准新阳镇角色定位

　　基于南大规划院在全国尤其是长三角、珠三角区域的规划编制经验，结合新阳镇发展实际进行区域分析、功能定位。首先，项目借鉴盱眙县黄花塘镇国土空间总体规划，在国土空间规划体系中属于镇级国土空间总体规划，既要承担原城乡规划的战略引领职能，也要注重国土规划的全域管控职能，本次镇村联编也同步解决了上下传导过程中可能存在的不一致问题，既提高了工作效率也保证了数据的准确性；其次，规划借鉴长三角农业型乡镇设计经验，以生态文明发展观为指导原则，深入研究区域一体化、区域协调等区域层面的格局变化，找准新阳镇区域角色定位，通过大量问卷调查、实地走访，在摸清典型乡村特征的基础上，探索与地区相匹配的乡村振兴特色模式，为全域资源特色化引导提供科学决策依据；最后，利用南京大学高校的资源对接福建省相关高校资源专家，在地模式分析新阳镇地域发展特征和特色产业，探索“学-研-产”发展模式，确立未来战略方向与功能体系，实现产城高度融合发展。

　　（二）城乡统筹，以高效集约的思路进行总体布局

　　统筹指标，协同发展。本次新阳镇镇村联编规划，通过国土空间规划的编制和五村联编，镇级国土空间规划作为纽带，对上衔接县级国土空间规划三区三线划定，对下落实到各村，在尊重土地权属的基础上，协调村庄边界及建设用地矛盾，打破村落之间的行政壁垒，更有利于建设用地指标的分配和协调。在不改变国土空间规划主要控制指标的前提下，优化调整村域用地布局，明确各类土地规划用途，镇级空间规划划定生态保护红线42.38平方公里、永久基本农田保护线27.16平方公里、城镇开发边界0.50平方公里。总体布局，集约利用。在国土空间规划明确村庄规模级别和类型的基础上，提出镇域村庄布局优化方案和村庄建设边界划定方案，引导村庄人口向城镇、转型融合城郊类和集聚提升中心类等村庄集聚，统筹规划公共服务设施和基础设施，集约利用土地。风貌引导，有序建设。镇村联编制能更有利于规划自上而下的传导，通过乡镇级国土空间总体规划的编制，可以对乡村地区分类分区提出特色保护、风貌塑造和高度控制等空间形态管控要求，在此要求上开展村庄规划，衔接落实各类刚性管控边界，可形成村落统一风貌，有序开展各类建设。

　　（三）镇村联编、多方协作，实现规划管理刚弹并举、高效实施

　　本次规划以“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”为工作方针。镇村联动，推动城乡融合发展，引领乡村建设行动，在镇级规划的引领下，对近期有条件、有需求的村庄进行联动编制，从全域视角审视村庄发展需求与问题，通过“镇级统筹、村级协同”的方式，深入调研村民诉求与发展需求，实现了资源、指标及管控要求的科学配置与高效传导，在宏观层面有效把控乡镇发展格局，统筹各类资源与管控要求，在微观层面又可以自下而上保证用地精准落图，增强规划的可操作性、时效性；坚持公众参与，规划编制全过程坚持“开门纳谏”原则，镇干部、村干部、乡贤、村民齐参与，设置专题公示栏，规划成果多方提意见；此外，在工作机制上，本次规划横向对接包括县级部门、平台公司、镇村等于一体的协同推进工作团队，纵向实行编制单位自查、县局审核的多重规划审查机制，构建横向到边、纵向到底的多方联动工作机制，统筹规划、建设、管理和运营。【厅规划处 三明市自然资源局 尤溪县自然资源局】