安徽二轮到期延包整省试点再出新招

　　“终于申请到承包地了，咱也是有地的农民了！”近日，安徽省阜南县段郢乡八里村村民张华（化名）在完成二轮延包网签后开心地宣布。原来，1994年二轮承包的时候由于全家人都在新疆，当时就没有申请承包耕地。30年后，村里开展二轮延包，他向村委会提出承包申请，村民组经过村民代表会议同意后，从复垦地、死亡五保户收回的土地中给其分了3.5亩的承包地。安徽省自试点开展二轮延包工作以来，遇到不少这样类似的特例。

　　从去年开始，安徽第二轮土地承包陆续到期，2023年到期的涉及4个县（市、区）、16.5万户，占承包农户数1.3%；2024年到期的涉及27个县（市、区）、437万户，占承包农户数36.5%；2025年到期的涉及84个县（市、区）、667万户，占承包农户数54.2%。2024年和2025年，安徽省约有1100万农户二轮承包到期，占全省农户的91%，占同期全国的1/3，到期高峰比全国早两年。正是这样的背景致使安徽省制定二轮延包指导政策没有成熟经验可供借鉴，只能在探索中创新。

　　列为农村改革“一号任务”

　　2020年起，中央农办、农业农村部先后组织4批第二轮土地承包到期后再延长30年试点，安徽省全部积极参加。今年，安徽省被中央农办、农业农村部确定为整省试点省。在抓好国家试点的同时，2022年起，安徽省委农办、省农业农村厅分两批确定部分乡镇开展省级试点，并要求国家及省级试点之外的其他县（市、区），至少选择1个行政村开展试点，实现“县县有试点、试点全覆盖”。

　　安徽省委、省政府对延包试点工作高度重视，先后将其列入省委全面深化改革委员会年度重点改革任务，省委常委会工作要点、省政府年度重点工作。省委常委会、省政府常务会专题审议延包试点方案。省委农办、省农业农村厅组建工作专班，加强对试点地区指导和督促。今年到期的27个县（市、区）中有26个成立了党委、政府主要负责人担任组长的二轮延包试点工作领导小组。

　　安徽省在全国省级层面率先起草完成了《第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作方案》《试点工作办法（试行）》《试点工作政策50问》，对基层实践中遇到的各种问题在政策上予以明确。及时总结试点地区典型工作经验做法，起草了《试点工作典型案例》。

　　根据安徽省委、省政府部署要求，紧紧围绕延包政策和延包操作规程，组织开展“省级培训到设区市和县（市、区）、市级培训到乡（镇）、县级培训到村（居）、乡（镇）培训到村民组”的四级联动培训，切实提升基层干部群众政策水平和实际操作能力。

　　安徽省农业农村厅积极与省财政厅沟通协调，协调推进省级财政延包工作经费拨付。目前，省级13562万元延包工作经费已全部拨付到去年和今年承包到期的29个县（市、区），全力支持保障全省农村改革“一号任务”实施等。

　　“30年的变化巨大。在新时代的当下进行土地二轮延包工作，要重在处理好‘人’和‘地’的关系变化，把握好‘稳’与‘调’的合理尺度，运用好‘地’与‘利’的平衡关系，选择好‘合同’与‘权证’的作准依据，解决好‘到户’与‘到人’的公平问题，处理好‘存量’与‘增量’的发展矛盾。”安徽大学创新发展战略研究院教授刘艳提出的这一建议，深刻地贯彻到安徽省二轮延包的实践工作中。

　　梳理聚焦难点问题

　　去年底，阜阳市颍东区枣庄镇枣庄腰庄组第二轮土地承包到期。这个村民组里有3户五保户全户消亡。村民代表讨论后议定，五保户整户消亡的，其土地承包权收归集体所有。根据该五保户生前生活扶助和赡养情况，由生前生活扶助人或赡养人耕种三年，满三年后由村组将该户土地收回处置。

　　“根据消亡户的界定和整户非集体经济组织成员延包问题是比较显著的一个类型。除此之外还有少数群众要地诉求、‘小调整’、外嫁女承包权益保护、公务员等非集体经济组织成员参与延包、确权确股不确地土地延包问题等六类典型问题。”安徽省农业农村厅政改处处长许丙华介绍，针对这六类问题，提出指导性原则，再由各地结合依据具体情况因地制宜解决。

　　比如说少数群众要地诉求的问题。由于人口增长、公共建设、避税弃地等原因，全省有38万户人均耕地不足0.3亩，他们希望在延包时增加承包地，保持起点公平。试点中，各地采取“地、利、岗、保”相结合的办法妥善解决。

　　关于“小调整”的把握问题。“小调整”是指在农村集体经济组织的个别农户之间，进行承包地小范围适当调整。“小调整”的前提是大稳定，仅限于少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，要依法依规从严把握。

　　外嫁女承包权益保护问题。按照法律和政策规定，外嫁女的承包地不能两头空，也不能两头占。试点中首先充分尊重妇女的意愿，提倡外嫁女在现居住生活地享受相应的承包地权益，对于居住地与承包地保持一致的，维持现状延包。居住地与承包地分离的，在承包所在地延包，其承包权益的实现，由家庭内部协商解决。

　　公务员等非集体经济组织成员参与延包问题。试点中，国家公务人员、事业单位工作人员、国有企业职工、部队军官等群体，绝大多数没有参与延包，对于他们的承包地，采取由户内其他集体经济组织成员继续承包。

　　确权确股不确地土地延包问题。目前，安徽省有420万亩土地使用确权确股不确地方式确权，延包时可以继续以确权确股不确地的方式进行延包。对于已经确地到户的，延包时原则上不搞确股，继续坚持以确权登记颁证成果为基础，将土地延包到户。对于延包时确需实行确股的，严格按照制定的确权确股不确地方式规定的四种情形，审慎使用，严控范围，严格报批。

　　创新办法规范流程

　　亳州市谯城区古井镇杨楼村、张集村等村，多年前因招商引资建设工作厂房，所占用的土地中有部分系采取以租代征形式与农户签订租赁协议以长期占用。经镇村研究，为保障农户土地承包经营权益，决定对被以租代征形式占用的耕地，仍按照原有承包关系进行延包；被一次性征收并办理征地手续的耕地不再进行延包。

　　“从我们实际推行二轮延包的情况来看，这项艰巨工作之所以推动平稳顺利，首先得益于中央提出的‘两不变、一稳定’要求和总体延包原则。”安徽省农业农村厅厅长汪学军表示，在遵循这一原则的同时，安徽在二轮延包工作中充分探索了缺地少地农户“地、利、岗、保”结合的四种办法。“地”就是机动地调配。在保持土地承包关系不变的基础上，充分考虑新增人口利益，把集体机动地、依法收回土地、开荒地等优先分配给净增人口。“利”就是流转租金调补。对于缺地少地户，鼓励引导他们流转其他农户土地，村集体给予30%至50%的租金补贴。“岗”就是提供就业岗位。对于愿意就地就近务工的无地少地农户，提供就业岗位。“保”就是农村社保兜底。对于村组没有发包土地或缺地少地户不具备土地经营能力的，安排纳入社会保障。

　　由于没有先路借鉴，如何指导规范各地乡村有序开展该项工作？安徽省在农业农村部的指导下探索了二轮延包的工作程序，并在试点中总结提炼出二轮延包“八步工作法”，主要包括选举产生延包工作小组，开展调查摸底，拟定延包方案，召开村民户主会议讨论通过延包方案，公开组织实施延包方案，签订土地承包合同，完善农村土地承包经营权登记手续，完善承包档案管理等。记者在安徽基层调研发现，各村把“八步工作法”作为二轮延包的规范性流程展示上墙，让群众充分知晓。

　　在调研中，安徽基层均反映：二轮延包工作中，投入精力最大的就是摸清土地承包的基本情况。试点地区按照工作方案，重点摸清七个方面的情况，主要有二轮土地承包以来家庭承包人口及承包地变化情况，确权登记颁证到户情况，农户整户消亡、全家进城落户以及整户无地情况，村、组集体土地利用现状和机动地留用、新增耕地、开荒地等情况，二轮承包以来土地征用和征地补偿款分配情况，农村集体经济组织成员身份确认情况，存在的矛盾纠纷和历史遗留问题，农民的二轮延包意愿等情况。

　　承包地的七个方面情况摸清了，还要在重点环节上把好“三道关口”。把好摸底核实关，试点地区把摸清30年来人地变化情况作为开展延包工作的前提和基础，组织人员以户为单位、二轮承包人口为基础开展摸底，做到全覆盖、无死角，不漏一户一人一地，确保摸底质量。把好方案制定关，试点地区在前期摸底调查基础上，坚持自下而上、自上而下相结合，以村民组为基本单元，召开村民代表会议讨论形成具体延包方案，认真履行乡镇审核、组内公示、报县领导小组审批等程序，做到一组一策、群众满意。把好合同签订关，试点地区统一采用国家承包合同示范文本，对合同内容反复核实，由村集体经济组织与农户签订延包合同，积极推行合同网签制度。

　　记者在阜阳、亳州农村看到，各个村民组前期的摸底工作已经“大头”落定，正在最后的网签冲刺阶段。截至8月30日，安徽省今年到期的27个县（市、区）437.1万户调查摸底、方案制定已全部完成，完成延包合同签订185.9万户，占到期总数的42.5%，其中，直接顺延的农户185.7万户，占签订延包合同农户的99.9%。

　　（杨丹丹）