一场推动城乡融合发展的深刻变革——自然资源系统深化建设用地市场改革述评

　　随着要素市场制度和规则逐渐建立和不断完善，建设用地市场正加速走向城乡统一。

　　《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出构建高水平社会主义市场经济体制，主要任务之一是构建全国统一大市场，并对优化土地管理、构建城乡统一的建设用地市场提出了明确要求。

　　构建城乡统一的建设用地市场，是全国统一大市场建设的重要组成部分，对促进城乡要素平等交换、双向流动，推动城乡融合发展和共同繁荣，助力高质量发展具有重大现实意义。自然资源系统认真贯彻落实党中央重要部署，加快构建城乡统一的建设用地市场，在完善建设用地市场制度和规则、加快发展建设用地二级市场、稳妥有序推动农村集体经营性建设用地入市等方面实施一系列改革新举措，取得了一系列新进展、新成效。

　　土地市场制度和规则不断完善

　　构建城乡统一的建设用地市场，就是要解决土地市场制度规则不完善、不统一，区域、城乡市场发育不均衡等问题，促进公平竞争，降低交易成本，提高市场配置土地资源的效率。

　　近年来，自然资源部门坚持以供给侧结构性改革为主线，加快建立健全全国统一的建设用地市场制度和规则。如，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，促进以人为核心的新型城镇化；完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制；扩大国有建设用地有偿使用范围，完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，完善工业用地供应政策，支持实体经济发展；稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，完善市场交易和监管规则。

　　相关改革试点适时推进，地方的改革创新被及时上升为政策法规，指导全国建设用地市场建设。

　　《决定》强调，完善资源总量管理和全面节约制度。自然资源部门向来高度重视资源节约相关工作，各地积极探索节约集约用地新路径，通过国土空间规划引导、用地增量安排与消化存量挂钩机制倒逼、低效用地再开发政策激励、全域土地综合整治试点实施，进一步严控总量、盘活存量、优化结构、提高效率。

　　自然资源部印发通知，要求各省（区、市）加大批而未供和闲置土地处置力度，将建设用地计划指标与消化盘活存量土地直接挂钩，有效调动了地方存量挖潜的积极性。

　　近年来，自然资源部先后推出了四批节地技术和节地模式推荐目录，今年6月发布的第四批目录收录了来自26个省（区、市）的38个典型案例，聚焦“用存量换增量”“用地下换地上”“用资金、技术、数据换空间”，引导各地进一步提升节约集约用地水平，推动城乡高质量发展。

　　《决定》要求，开展各类产业园区用地专项治理。近年来，自然资源部持续开展开发区土地集约利用监测统计工作，研究完善促进开发区土地节约集约利用的政策措施。部自然资源开发利用司负责人表示，将进一步研究完善工作举措，推动园区整合优化提升，进一步规范用地管理，更好发挥园区在节约集约用地方面的示范引领作用，以更优质的空间资源、更精准的配置方式、更高效的利用效率，推动产业园区用地提质增效，进一步增强产业用地要素保障能力。

　　在多方共同努力下，2023年我国单位GDP建设用地使用面积较2012年下降接近45%，全国耕地总量连续第3年保持净增长。

　　从各地建设用地市场改革实践中，记者发现了一个可喜的变化：在高速增长时期，改革成果主要来自发达地区；随着我国进入高质量发展阶段，中西部地区正越来越多地成为改革主角。这表明，建设用地市场全面深化改革的基础越来越坚实。

　　随着改革持续深入，后发地区在向发达地区学习借鉴的过程中，不断为土地市场建设赋予新内涵、注入新活力。以“亩均论英雄”为标识的“标准地”改革兴起于浙江，而今河北、四川等地已经实现省级以上开发区全部按“标准地”方式供应工业用地。山西省开发区一般工业项目已实现“全承诺、零审批、拿地即开工”，并推行“承诺制+标准地+全代办”创新服务，实现项目全生命周期管理。

　　“互联网+”助力，信息更为公开透明，成为各地改革创新中的突出亮点。海南等地探索创建“土地超市”制度，大力推行“云上看地、云上选地、云上买地”等服务，探索建立“项目策划+土地超市+极简审批”供地全流程制度，提升项目全流程“直通车”服务水平。

　　推动盘活存量土地和低效用地

　　《决定》明确提出，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换、盘活存量土地和低效用地。

　　我国已经进入存量经济时代，二级市场成为进一步全面深化改革的新方向。2023年10月1日，自然资源部在全国范围内正式开通土地二级市场交易服务平台，提供“供需信息、交易撮合、公开竞价交易、合同赋码、统计监测”等5方面的功能，实现在全国范围内汇集供需信息，促进市场信息公开透明，从而实现更大范围资源配置、更高效率要素保障、更高水平供需匹配。

　　激活二级市场的目的是推动盘活低效利用的存量土地。自然资源部门勇于创新，充分发挥市场机制作用，有效调动各方盘活存量土地的积极性，走出一条优先使用存量土地的高质量发展新路。2023年9月，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，推动15个省（市）的43个城市开展为期4年的低效用地再开发试点，支持试点城市重点从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障4个方面探索创新政策举措，积极稳妥、有力有效地推进试点工作。

　　目前，各试点城市基本完成了实施方案编制、低效用地调查认定和上图入库工作，累计认定低效用地24.71万宗，面积333.76万亩；实施低效用地再开发3.47万宗，面积153.55万亩。比如，福建省泉州市将产业功能区与周边的城乡居住区、耕地保护区、生态功能区整合优化，统筹盘活存量土地和低效用地，促进了生产、生活、生态空间“三生融合”。

　　专家指出，当前我国房地产市场下行压力较大，房地产库存处于历史高位，去化周期拉长。另一方面，改善型需求仍然较大，与增量高品质住房供应不足并存的市场结构性矛盾突出。处置闲置土地是完成“保交房”攻坚战、防范化解房地产领域风险、促进房地产向高质量发展新模式转型的重要保障。

　　针对盘活房地产存量土地存在的开发难、转让难、收回难等问题，自然资源部近日会同国家发展改革委等部门研究出台了3方面18条政策措施（以下简称“18条”），对存量房地产用地采取适度“松绑、放活、让利、简化”等政策，支持各地稳妥处置闲置存量土地。

　　从各地反馈看，用好“18条”为企业纾困已取得初步成效。某地一家房地产开发企业未如期竣工，调查发现主要是政府部门办理文物报批手续延误，以及新冠肺炎疫情等不可抗力因素导致。根据“18条”规定，当地政府拟将上述原因延误该项目竣工的939天扣除，顺延项目竣工时间，并免除企业原先的违约责任。企业和用地“活”了。专家表示，该案例对支持各地处置房地产闲置用地具有很好的示范作用。

　　集体经营性建设用地稳妥有序入市

　　习近平总书记指出，没有农业农村现代化，社会主义现代化就是不全面的。《决定》在深化土地制度改革部分，再次强调有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。

　　推进农村集体经营性建设用地入市改革，集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，创造更加公平的市场环境，是构建城乡统一的建设用地市场的核心之举。从上个世纪90年代在多个城市开展部级试点，到2019年土地管理法删除“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，再到2021年土地管理法实施条例增设第四章第五节“集体经营性建设用地管理”，推动这项改革的决心越来越大、力度越来越强。

　　2023年3月，自然资源部印发《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（以下简称《工作方案》），在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，全面启动新一轮试点。

　　据统计，2023年全国350个县（市、区、旗）共试点完成农村集体经营性建设用地入市719宗，宗地面积1.31万亩，总成交金额185.2亿元，缴纳增值收益调节金22.98亿元，留存农村集体经济组织91.76亿元，分配农民个人10.83亿元。入市土地累计带动产业投资规模1441.57亿元，累计提供就业岗位39645个，增加工资性收入11.39亿元。其中，累计解决农村脱贫人口就业6129人，增加农村脱贫人口工资性收入2.7亿元。

　　各试点地区根据工作方案，盘活闲置存量建设用地，优先用于支持乡村振兴和农村一二三产业融合发展。在此过程中，试点地区探索建立了农村集体经营性建设用地市场的交易规则和服务监管制度，在入市服务、收益分配等方面形成了一系列制度性成果，增强了乡村产业发展用地保障能力，增加了农村集体经济组织和农民的财产性收入。

　　创造更加公平的市场环境，不仅体现在破除城乡市场壁垒，还体现在赋予农民个体更多的获得感。回望我国40多年来的改革开放实践，无论是发其先声的农村家庭联产承包责任制，还是其他领域活力四射的市场改革，成功的内生动力始终都来自参与其中的每一分子，来自改革带给他们实实在在的切身利益。

　　为了保证集体经济组织与其成员通过不同用途土地入市所得收益基本均衡，广西壮族自治区玉林市北流市探索建立了土地增值收益调节金差别化征收体系，兼顾国家、集体和个人收益分配，首创“再调节金”和“综合配套成本区片价”，健全土地增值收益分配机制，实现了农民、集体在入市和土地征收中收益大体相当。

　　乘风破浪潮头立，扬帆起航正当时。乘着《决定》进一步全面深化改革的东风，自然资源系统奋力构建城乡统一的建设用地市场，为推进中国式现代化增添新动力。（刘剑）