转型升级赋能高质量发展——自然资源系统推进测绘地理信息领域改革述评

　　1994年，伴随着一条64K国际专线开通，中国成为国际互联网第77个成员。30年后，中国已建成全球规模最大的数字基础设施，数字触角延伸至每个角落，并成为改革进程中一股不可或缺的推动力。

　　当前，我国数字化变革风起云涌，为推动高质量发展带来了战略机遇。党的二十届三中全会作出部署，“健全促进实体经济和数字经济深度融合制度”“建设和运营国家数据基础设施，促进数据共享”。

　　随着测绘技术与新一代数字技术融合，测绘地理信息不仅是重要的战略性数据资源，更成为新型生产要素，正以空前的广度和深度融入经济社会方方面面。

　　如何抓住数字化发展机遇，加快测绘地理信息事业转型升级，以“数据之治”服务高质量发展？这是自然资源部门必须破解的时代课题。

　　惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜。

　　2023年8月，《自然资源部关于加快测绘地理信息事业转型升级更好支撑高质量发展的意见》印发。从党和国家机构改革后整体融入自然资源大格局到开启转型升级新征程，自然资源系统推进测绘地理信息领域改革的步伐坚定有力。

　　一年来，自然资源系统按照“支撑经济社会发展、服务各行业需求，支撑自然资源管理、服务生态文明建设”的工作要求，聚焦实景三维中国建设和应用，通过理念创新、管理创新、技术创新、服务创新，加快推进测绘地理信息事业转型升级，在为数字中国建设打造统一的时空基底、为高质量发展提供丰富的数据要素保障、为地理信息产业发展营造优良环境、为构建新安全格局严守测绘地理信息管理底线方面不断迈上新台阶。

　　为数字中国建设打造统一的时空基底

　　时空属性是万物存在的基本属性，测绘基准是所有空间位置的基本依据和起始源头，时空信息、定位导航服务已成为重要的新型基础设施。

　　日新月异的数字中国，对测绘地理信息的需求，无论对覆盖度、精细度还是对新鲜度、丰富度都提出了更高要求——从二维到三维、从陆地到海洋、从地上到地下，从以年为周期到以月甚至以天为计。

　　然而，传统测绘产品不能准确展示现实世界完整地形地物分布，难以及时反映变化情况，出现了产品“不好用”、服务“跟不上”等问题。

　　问题倒逼改革，测绘产品转型、能力提升势在必行。

　　2023年5月，全国测绘地理信息工作会议召开，对测绘地理信息转型升级进行了系统部署，提出建立以实景三维中国建设为主攻方向的新型基础测绘业务格局。

　　这是一场全方位的工作部署，带来的是测绘地理信息工作布局的系统性重塑。

　　实景三维是真实、立体、时序化反映生产生活生态空间的时空信息。它通过三维模型精准表达空间位置、范围、布局和属性，可以通过“人机兼容、物联感知、泛在服务”实现数字空间与现实空间的实时关联互通。与传统测绘产品相比，它具有实体化、三维化、语义化、全空间等显著特征和强大优势。

　　这一新型测绘产品无疑是未来数字世界的时空底座。2023年2月，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》，将实景三维中国作为数字基础设施和数据资源体系两大基础的重要组成内容。

　　近两年，自然资源部先后印发了《关于全面推进实景三维中国建设的通知》和《实景三维中国建设总体实施方案》等系列文件，各地迅速行动。实景三维中国建设，历经试点探索、局部建设应用、全面部署推进三个阶段，取得积极进展。

　　与此同时，自然资源部先后在武汉、宁夏、山东、北京、广西等地设立11个国家级新型基础测绘试点，探索以重新定义基础测绘产品模式作为核心和切入点，带动技术体系、生产组织体系、政策标准体系和应用服务体系全面转型升级。

　　在山东，省市县一体化的协同联动生产组织新模式，真正实现了“一个地理实体只测一次”，数据一次更新、全域使用。在浙江，基础地理信息数据精准动态更新新模式，让地表变化区域实现精确获取、及时更新。

　　如今，实景三维中国建设驶入快车道，空间地理数据服务能力和水平大幅跃升。

　　为高质量发展提供丰富的数据要素保障

　　近日，一款国产游戏《黑神话：悟空》横空出世，高精度实景三维模型与游戏引擎虚实结合，给玩家带来了独特的身临其境体验。游戏的火爆，也让人看到测绘地理信息赋能千行百业的巨大潜力。

　　近年来，自然资源部门主动推进空间地理数据与其他生产要素耦合协同，促进各类生产要素在时空上快捷精准智能匹配和高效流通，加速激活和释放空间地理数据要素潜能。

　　湖南利用实景三维数据，实现了重大建设项目智慧选址，既提高了审批效率，又促进了土地节约集约利用。仅2023年，自然资源部门依托智慧选址，引导30个项目主动避让永久基本农田、连片优质耕地，累计减少耕地占用0.46万亩。

　　青岛以实景三维数据为底座，实现了港口港区资产、码头船舶调度作业的可视化、精细化管理，整体作业管理效率提升了3%，年度可为港口增收逾亿元。

　　8月29日，自然资源部会同国家数据局，发布首批实景三维数据赋能高质量发展创新应用典型案例。聚焦支撑自然资源管理、赋能政府决策、助力数字经济发展、服务百姓美好生活、服务数字文化建设、支撑数字生态文明，实景三维中国数据资源应用场景百花齐放。

　　需求牵引供给，供给创造需求。为高质量发展提供丰富的数据要素保障，是数字时代测绘地理信息工作的鲜明主题。各级自然资源部门紧跟需求，不断加大空间地理数据资源供给力度。

　　时空信息定位基础更加坚实。全国自然资源系统统筹整合3000多座卫星导航定位基准站，基本建成基于北斗的全国卫星导航定位基准站“一张网”，具备为各类测绘活动提供全国统一测绘基准服务的能力，满足经济社会发展各行业部门应用需求。

　　空间地理数据资源持续丰富。目前，我国已实现1∶5万及更小比例尺地形图对陆地国土全覆盖，1∶500~1∶1万系列比例尺地形图对陆地国土必要覆盖；建成系列空间地理数据库并定期更新，积累了海量数据资源；累计建设了约700万平方千米不同精细度的地形级、城市级、部件级实景三维模型。

　　地理信息公共服务加快转型。今年2月，《新一代地理信息公共服务平台（天地图）建设总体实施方案》印发，天地图由单一地理信息服务向综合地理信息服务转型按下加速键。

　　天地图作为自然资源部门的地理信息公共服务平台，向社会提供各类地理信息公共服务，推动政府地理信息资源开放共享，已上线运行10余年，累计注册用户超105万，瓦片地图服务接口调用日均超10亿。

　　为了更好满足经济社会发展对地理信息公共服务的迫切需求，自然资源部将着力打造新一代平台，从数据资源、服务功能、更新效率、运行支撑等方面进行全面升级，形成与经济社会发展相适应的地理信息公共服务能力，助力数字中国建设和数字经济发展。

　　为地理信息产业发展营造优良环境

　　如何处理市场与政府的关系，是中国式现代化进程中面临的重要问题。党的二十届三中全会将“坚持系统观念”作为进一步全面深化改革的重大原则之一，要求处理好政府和市场的关系。既“放得活”又“管得住”，创造更加公平、更有活力的市场环境，是改革的一个重要目标。

　　近年来，自然资源系统坚持有效市场和有为政府更好结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动地理信息产业高质量发展。

　　市场准入进一步放宽，市场活力不断激发——

　　自然资源部完善测绘资质管理，修订出台《测绘资质管理办法》《测绘资质分类分级标准》，将资质等级由4个压减为2个、资质类别等级总数由138项压减至20项，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。

　　持续推进“多测合一”改革，工程建设项目审批涉及测绘工作所需时间减少约30%、测绘成本降低约20%。自然资源部出台《关于深化工程建设项目“多测合一”改革的通知》，进一步明确了“多测合一”改革的主要内容和核心任务，针对性地提出推动成果共享、破除行政壁垒、强化监督管理等改革措施。

　　产业规模持续扩大，新业态不断涌现——

　　据中国地理信息产业协会统计，2022年我国地理信息产业总产值7787亿元，地理信息产业从业单位数量超19.3万家，产业从业人员将近400万。近10年来，我国地理信息产业总产值复合增长率为14.6%。

　　测绘地理信息服务与智能网联汽车、智慧交通、平台经济等新业态深度融合。我国互联网地图日均位置服务请求次数最高达1300亿次，日覆盖用户数超过10亿人次。市场化地理信息数据资源量呈指数级增长，由相关企业建立的卫星导航定位基准站规模已过万。专业地图服务公司建立并动态更新我国全部路网导航道路数据以及海量的 POI数据、地址数据等，对全球导航地图数据覆盖超200个国家和地区。

　　科技创新与产业创新深入推进，平台建设不断加快——

　　7月16日，莫干山地信实验室领导小组第一次会议在德清召开，标志着这一地理信息领域重大科创载体建设取得新进展。

　　测绘地理信息领域科技密集，加强科技创新能够催生新产业、新模式、新动能。莫干山地信实验室由自然资源部和浙江省合作共建，于2023年11月10日揭牌。实验室围绕地理信息相关领域开展核心技术攻关、重大产品研发和科技成果转化，努力打造世界一流的开放型、枢纽型时空信息科技创新与智能应用中心，助力测绘地理信息事业转型升级。

　　为构建新安全格局严守测绘地理信息管理底线

　　安全和发展是一体之两翼、驱动之双轮。当前，人工智能、大数据、云计算等各类新技术快速发展，为测绘数据获取提供、技术应用、能力建设等方面带来了重要机遇，同时也给生产组织、行业监管等带来重大挑战。

　　实现高质量发展和高水平安全良性互动，既要充分激活数据要素价值，又要破解共享应用和安全保密的难题，测绘地理信息管理必须创新机制和手段，在多重目标中实现动态平衡，构建新安全格局。

　　一方面，严守安全底线，筑牢“防火墙”。

　　2023年以来，自然资源部印发了《涉密基础测绘成果提供使用管理办法》《对外提供涉密测绘成果管理办法》，细化申请条件，严格事中事后监管要求，进一步规范涉密测绘成果提供使用。

　　另一方面，顺应新技术、新业态发展趋势，以包容审慎促进测绘地理信息安全应用。

　　当前，智能网联汽车产业蓬勃发展，数据安全至关重要。

　　今年7月，《自然资源部关于加强智能网联汽车有关测绘地理信息安全管理的通知》印发，对智能网联汽车行业的测绘数据、测绘行为和测绘活动主体作出规范，促进测绘地理信息在安全合规的前提下被开发利用。

　　事实上，为更好统筹智能网联汽车地理信息应用与安全，自然资源部已连续出台多方面举措。

　　在试点实践方面，从2022年开始，自然资源部在北京、上海、广州、深圳、杭州、重庆6个城市开展智能网联汽车高精度地图应用试点。

　　在地图审核方面，修订出台《公开地图内容表示规范》，印发《智能汽车基础地图标准体系建设指南（2023版）》《高级辅助驾驶地图审查技术规程（2023版）》《公开地图三维模型审查要求（2023年修订）》，引导推动新型地图产品规范应用。高级辅助驾驶地图由高速路、城市快速路向普通道路全面开放，满足现阶段 L3级及以下有条件自动驾驶需求，高级辅助驾驶地图产品实现了从试点试验到量产上线。

　　在技术研发方面，组织优化升级地图保密处理技术和相关插件，组织实施基于国产密码的数字化测绘体系安全技术改造示范工程，专项推进解决自动驾驶地图采集、传输和在线更新等环节安全问题。

　　在标准研制方面，印发《智能汽车基础地图标准体系建设指南（2023版）》，对智能汽车基础地图标准体系作出建设规划。

　　一系列举措，在严守测绘地理信息管理底线的同时，护航新产业行稳致远。

　　改革没有完成时，只有进行时。新时代新征程上，自然资源系统将以全面深化改革为动力，以数字化建设为契机，夯实新一代国家空间地理数据基础设施，加快实景三维中国建设与时空信息赋能应用，谱写测绘地理信息事业转型升级新篇章，持续为高质量发展筑基赋能，以数据之治助力中国式现代化建设。