山东省自然资源厅关于加强和改进国土空间详细规划工作的意见

　　各市自然资源主管部门：

　　为深入推进“多规合一”改革，切实提高城乡规划、建设、治理水平，进一步加强和改进国土空间详细规划工作，现提出如下意见。

　　一、总体要求

　　（一）强化详细规划法定地位。国土空间详细规划（以下简称“详细规划”）是实施国土空间用途管制和核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证等城乡建设项目规划许可以及实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据，是优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的实施性政策工具。详细规划包括城镇区域（以城镇开发边界为主体的区域）控制性详细规划、乡村区域（城镇开发边界外以农村为主体的区域）村庄规划及特殊区域详细规划3种类型。各市、县（市）自然资源主管部门要依据国土空间总体规划（含市、县〔市〕国土空间总体规划以及设区的市编制的分区规划、乡镇级国土空间规划，以下简称“总体规划”），全面推进详细规划编制并严格实施监督，高效配置空间资源、优化空间功能布局、提升空间功能价值，为城乡高质量发展塑造新优势、创造新空间、激发新活力、释放新动能。

　　（二）严格落实上位规划传导要求。详细规划应全面落实总体规划确定的战略目标、底线管控、功能布局、空间结构、规模总量、资源利用等要求，统筹衔接各行业、各领域专项规划，对建设用地用途、各类设施配置、开发建设强度等作出实施性安排，对农业、生态、海洋、历史文化等空间提出管控要求，对景观风貌作出指引，完善城乡功能、细化用地布局、提升环境品质，保障规划实施传导，适应国土空间治理发展需求。

　　（三）强化与空间类专项规划衔接。加强与教育、医疗、养老、文化、体育、殡葬、福利设施等公共服务设施，交通、市政、能源、通信、消防、人防、应急避难、防灾减灾等基础设施以及历史文化遗产保护、城市更新、绿地与开敞空间、地下空间、生态环境保护等涉及空间利用的专项规划衔接，统筹考虑保障性住房、城中村改造、“平急两用”公共基础设施建设三大工程的空间需求，落实相关管控内容，优化各类设施布局，明确设施配置要求，保障公众利益。

　　（四）夯实国土空间安全韧性基础。详细规划的编制应全面贯彻总体国家安全观，细化落实总体规划、专项规划确定的公共安全与防灾减灾管控要求，合理确定城乡应急避难场所布局和规模，做好公共安全设施、消防训练、安全科普教育基地等空间保障。严格落实化工园区、炼油厂、核电站、加油加气站等重大危险源以及石油天然气管道、高压走廊等线性基础设施的安全防护距离，并提出规划管控要求。严格落实城市蓝线、城市绿线、洪涝风险控制线、灾害风险控制线等底线管控要求，确保重要蓄滞洪区内建设用地只减不增。尊重自然地理格局，保护山水林田湖草等自然调蓄空间，加强竖向设计，优化排涝通道和设施设置以及城市超标降水滞蓄空间布局，提高城市地下空间防洪排涝能力。新城区规划建设要加强选址论证，合理布局城市功能分区和防灾减灾、市政公用设施，打造韧性安全的城市。

　　（五）划定全域覆盖的详细规划编制单元。详细规划编制单元划定是传导落实总体规划要求，开展详细规划分级分类编制和实施监督管理的基础性工作。各市、县（市、区）自然资源主管部门应衔接总体规划划定的详细规划编制单元，按照全域覆盖、边界闭合、编管结合、上下贯通的原则，基于各级行政管理界线，统筹考虑自然地理界限、主干道路与权属边界、既有控制性详细规划单元边界以及空间要素整体性、规划功能完整性、各级社区生活圈服务范围等因素，分城镇区域、乡村区域和特殊区域三种类型科学划定全域详细规划编制单元。

　　二、全面推进城镇区域控制性详细规划编制

　　（六）深入开展既有控制性详细规划评估。对经依法批准的控制性详细规划以及各地已形成完整成果、经组织编制机关审查或经专家评审的控制性详细规划进行评估，梳理总结既有控制性详细规划在传导国土空间总体规划、实施用途管制、指导开发建设中的实施效果、问题和短板，围绕底线管控、功能布局、安全韧性、民生保障、空间品质、重大项目保障等方面，结合国土空间规划城市体检评估、地质灾害风险普查、城市洪涝调蓄空间、天然雨洪通道等，明确既有控制性详细规划的延续内容与优化建议，夯实城镇区域控制性详细规划编制工作基础。评估成果作为既有控制性详细规划继续适用或修编的重要依据。

　　（七）分层编制城镇区域控制性详细规划。城镇区域控制性详细规划分为单元和街区两个层级编制，各地可根据实际合并层级编制。单元以1个或多个15分钟社区生活圈为基础划分，其中设区的市中心城区单元规模宜为10平方千米左右，县（市）中心城区、相对独立的市辖区单元规模宜为3-5平方千米。街区层面以5-10分钟社区生活圈为基础划分，规模宜控制在0.3-1平方千米。单元、街区应因地制宜，结合实际划定，规模不作强制性要求。

　　单元控制性详细规划强调统筹性，落实总体规划确定的空间结构，深化、优化、细化用地布局，科学确定单元主导功能、开发强度分区以及人口、用地、建筑面积等总量指标；明确城市、区（县）、街道（乡镇）和15分钟社区生活圈等相应级别的公共管理与公共服务、交通、市政公用和防灾减灾等设施的规划建设指标；合理划分街区，对5-10分钟社区生活圈级别的各类设施作出空间布局安排，将单元规划内容分解传导至街区，指导街区控制性详细规划编制。2025年底前，城镇区域基本实现单元控制性详细规划编制全覆盖。

　　街区控制性详细规划强调实施性，可结合发展建设需求适时编制，对具体地块作出实施性安排，确定用地布局与用地性质，明确地块容积率、建筑密度（建筑系数）、建筑高度、绿地率、建筑退让、停车泊位等管控指标，注重城市设计，加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，并对非独立占地设施配建等内容作出规划指引。城中村改造、保障房建设、平急两用公共基础设施等亟需建设的项目，可先行编制所在地块控制性详细规划。鼓励有条件的地方在乡镇级国土空间规划编制中，全域做到地类深度，镇区做到控制性详细规划深度。

　　（八）差异化编制城镇区域控制性详细规划。城镇区域控制性详细规划编制单元一般分为重点开发、城市更新、城乡融合、生态、历史文化保护、存续发展、战略留白等单元类型，各地应依据不同单元类型的空间属性差异化编制。

　　重点开发单元要强化单元统筹，注重土地节约集约利用，重点完善城市功能，优化产业布局；城市更新单元要面向城市更新的规划管理需求，整合挖潜存量资源，加强城镇低效用地再开发利用，补齐设施配套、绿地和公共空间，提升人居环境品质；城乡融合单元要尊重城乡发展规律，注重开发与保护的平衡，落实村庄的近远期发展需求，并对农用地、未利用地一并作出规划安排；生态单元和历史文化保护单元要注重风貌的协调性、延续性和稳定性，建立风貌管控体系，细化保护和利用措施；存续发展单元应以构建完善的社区生活圈为目标，注重配套设施增补和品质提升；战略留白单元在明确使用用途后，方可启动控制性详细规划编制。

　　（九）做好弹性管控与引导。控制性详细规划编制应综合考虑资源资产权益、空间布局、产业融合、建筑兼容和交通环境等因素，适度设置混合用地，明确各类用地的兼容用途。统筹地上地下空间开发利用，在符合安全生产要求前提下，鼓励土地混合开发和空间复合利用，提升土地利用水平和空间整体价值。联合编制的控制性详细规划，在满足主导属性不变更、设施服务水平不降低、公园绿地规模不减少、用地布局有优化、空间品质有提升的前提下，可遵循总量平衡原则，在单元与单元之间、街区与街区之间，对相关控制内容进行调整优化。鼓励在单元控制性详细规划中探索运用线位（实虚线）、点位、指标、条文等管控方式，满足精细化管理要求。设区的市自然资源主管部门应结合本地实际，研究制定执行通则、实施细则或规划技术管理规定等文件，规范控制性详细规划的使用与调整优化。

　　三、有序开展乡村区域村庄规划编制

　　（十）加快实现乡村区域通则式管控。市、县（市、区）自然资源主管部门要研究制定本辖区内普适的乡村区域（城镇开发边界外以农村为主体的区域）规划管理通则，提出村庄建设边界以及洪涝风险控制线、灾害风险控制线、历史文化保护线和风貌特色等控制引导要求，明确农房建设、乡村基本公共服务和市政基础设施、乡村产业用地、历史文化保护、安全和防灾减灾等准入规则和建设管控要求。不需要编制或暂未编制村庄规划的乡村地区，可以以乡镇级国土空间规划及乡村区域的规划管理通则，作为乡村规划建设管理依据，实现乡村地区规划管理全覆盖。

　　（十一）精准推进村庄规划编制。乡村区域详细规划编制单元（即村庄单元）应结合乡村生活圈为基础划分，不突破乡镇行政管理界线，规模不作强制性要求。各地应在村庄单元底线约束、规模控制、设施配套等传导内容和本地区乡村区域规划管理通则的基础上，对重点发展、特色保护或需要进行较多开发建设、修复整治的村庄，以一个或多个行政村为单位，尊重群众意愿、按需编制村庄规划，作为优化村庄空间布局、指导村庄资源保护和合理利用、核发规划许可的依据。村庄规划编制不下达完成指标和完成时限，不盲目追求村庄规划编制“全覆盖”，不要求编制工作进度“齐步走”和成果深度“一刀切”。提倡村庄规划成果简易化表达，提高村庄规划编制的经济性、实效性、适用性。

　　四、积极探索特殊区域详细规划编制

　　（十二）明确特殊区域详细规划编制类型和内容。各地应结合事权，衔接特定区域管理、特定政策管控等要求，保持特定功能完整性，科学划定海洋、风景名胜区、自然保护地、国有农（林）场、大型区域性交通枢纽场站（如城镇开发边界外的机场、港口）等详细规划编制单元。要严格落实上位规划，充分衔接相关专项规划，遵循相关行业管理要求和标准、规范，通过分区准入、约束性指标、通则式管控、项目清单、建设方案等形式进行规划管控，按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》明确用地用海布局，对用地用海开发强度、设施配置、景观风貌等作出实施性安排，作为用地用海报批、核发规划许可的依据。

　　（十三）规范零星城镇建设用地详细规划编制。按照《山东省城镇开发边界管理实施细则（试行）》有关规定，对依法依规经自然资源部检验合格并纳入国土空间规划“一张图”的城镇开发边界外零星布局的城镇建设用地，可结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发建设等要求，参照街区控制性详细规划深度编制地块的控制性详细规划，作为核发规划许可的依据。

　　五、强化详细规划实施监督管理

　　（十四）促进规划与土地政策深度融合。详细规划编制要以国土变更调查、城市国土空间监测、地籍调查、不动产登记等数据为基础，立足资源资产的权益关系，以城市体检评估为抓手找准空间治理问题和治理短板，明确功能完善和空间优化的规划措施。城镇区域控制性详细规划要注重强化对城市更新、城中村改造、保障性住房建设、老旧小区改造、平急结合设施建设、社区生活圈建设、地上地下空间综合开发等的支撑，乡村区域村庄规划要注重与全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策相结合，切实提高详细规划的实效性、可操作性和执行约束力。

　　（十五）强化详细规划监督管理。各地要加快推进国土空间详细规划数字化转型，依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，按照统一的规划技术标准和数据标准，有序推动规划编制、审批、实施、监督全流程在线数字化管理，切实提高工作质量和效能。不得以专项规划、片区策划、实施方案、城市设计、工程方案等替代详细规划设置规划条件、核发规划许可。未经批准的详细规划不具备法律效力，不得作为规划许可依据。

　　（十六）加强详细规划组织实施。详细规划组织编制机关应积极争取财政资金，按照《城乡规划编制单位资质管理办法》有关规定，委托具有相应资质的规划编制单位承担详细规划编制工作。对涉及军事、军工、国家安全要害部门、关键位置的涉密项目委托，组织编制机关和受委托规划编制单位应当强化保密管理。详细规划成果应有注册城乡规划师签字，确保其符合法律法规、标准规范和上位国土空间规划强制性内容，保证图件、文本的一致性，并承担相应责任。要健全详细规划公众参与和社会协同机制，推进政府、社会、企业等多方主体共同参与详细规划编制、实施和监督全过程，实现多渠道、全流程的公众参与和多元共治，进一步提高详细规划的科学性和合理性。

　　（十七）逐级汇交详细规划编制成果。各地要按照本意见要求，将全域覆盖的详细规划编制单元划定成果纳入市、县（市）国土空间总体规划数据库。经评估后继续沿用的控制性详细规划成果及新编（修编）的控制性详细规划，经批准后要按照自然资源部印发的《城镇开发边界内详细规划数据库规范（试行）》有关要求完成数据库建设，及时纳入本级国土空间规划“一张图”，逐级汇交至省级国土空间规划“一张图”。

　　附件：1.山东省国土空间详细规划编制单元划定指南

　　      2.山东省城镇开发边界内已编控制性详细规划评估指南

　　      3.山东省控制性详细规划编制技术规程

　　山东省自然资源厅

　　2024年6月19日