自然资源部执法局解读2024年自然资源季度卫片执法工作

　　近日，自然资源部办公厅印发《关于利用2024年季度卫片监测成果开展日常执法工作的通知》（以下简称《通知》），决定在全国部署开展2024年第一季度到第三季度卫片日常执法工作（以下简称“季度卫片执法”）。《通知》提出，坚持守住耕地这个命根子，保持坚决整治乱占、破坏耕地违法行为的定力，牢牢守住十八亿亩耕地红线。《通知》要求，不断改进工作作风，提升行政执法效能，切实减轻基层负担，维护群众合法权益，以高水平执法促进高质量发展。为促进地方各级自然资源主管部门和社会各方面更好地理解2024年卫片执法工作新方式、新要求，正确认识和处理好严格保护耕地与减轻基层负担的关系，自然资源部执法局对2024年季度卫片执法工作进行了解读。

　　01卫片执法工作已经开展了很多年，2024年卫片执法工作同往年相比有一些变化，是基于哪些考虑？

　　先简单回顾一下卫片执法工作的发展历程。自1999年卫片执法工作试点开展以来，经历了二十多年的摸索完善、迭代升级、逐步实现信息化监管的过程。尤其是近年来，为认真贯彻落实习近平总书记关于耕地保护的重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署，按照部党组要求，卫片执法工作聚焦耕地保护“国之大者”的鲜明导向，落实“长牙齿”的硬措施，不断提高真实性、准确性、时效性，形成了比较完善的卫片执法工作机制，构建了从源头发现、查处整改到持续监管的全过程闭环管理体系，在发现全国面上违法问题、持续传导压力消除违法状态、评价自然资源管理秩序、严格保护耕地、促进经济高质量发展等方面发挥了重要作用。

　　2018年组建自然资源部以来，为深入贯彻习近平总书记关于“要采取‘长牙齿’的硬措施，全面压实各级地方党委和政府耕地保护责任”等重要指示批示精神，全面落实党中央、国务院关于严格保护耕地的重大决策部署，按照部党组关于完善卫片执法工作机制等要求，卫片执法工作持续深化：从2019年开始，探索建立以“季度+年度”全覆盖为主、即时监测为辅的工作机制，首次实现本年部署当年度卫片执法工作，并由1个年度覆盖1次提升为每个季度覆盖1次，年底算总账，时效性大大提高；2021年，逐步建立“月清、季核、年度评估”的工作机制；2023年，实行“月清、月核、年度评估”，随时提取图斑、随时下发核查，时效性进一步提升，为有效推动全系统共同落实早发现、早制止、严查处的执法工作机制奠定了基础。2023年，土地卫片执法工作虽然采取“月清、月核、年度评估”的方式进行，但也是以年度最终整改结果计算违法占用耕地数量和比例。其中，“月清”是要求县级地区按月上报部上一个月下发图斑合法性判定结果及相关举证材料；“月核”是要求省级按月对地方上报的结果进行审核把关后报部；“年度评估”是要求根据年度内整改落实结果计算一个地区违法占用耕地数量和比例，评估一个地区是否达到问责标准。同时，逐步建立健全了从发现违法线索到线索核查、案件查处、约谈问责、督促整改、持续监管和第三方监督的卫片执法工作制度体系。

　　从近年卫片执法结果看，各地逐年加大查处整改力度，一大批违法占用耕地问题得到整改并消除了违法占用耕地状态，年度违法占用耕地数量大幅下降。2023年度，全国非农化违法占用耕地数量下降至2018年度的四分之一左右。在大家共同努力下，全国耕地保护执法形势明显好转。

　　党的十八大以来，党中央、国务院始终高度重视耕地保护，先后实施一系列硬措施，守住了耕地红线，初步遏制了耕地总量下降趋势，但是形势依然严峻。2023年中央一号文件提出“严格省级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核”，进一步彰显了党中央、国务院坚持守住耕地这个命根子、牢牢守住十八亿亩耕地红线的决心，进一步凸显了地方党委、政府耕地保护的主体履职责任。2023年以来，各地多措并举严格贯彻落实党中央、国务院关于加强耕地保护和粮食安全的各项工作决策部署，全面落实粮食安全党政同责要求，切实提高耕地保护力度。有的省份建立了“田长制”；有的省份采取“技防”+“人防”，建立了铁塔视频监测监管系统、无人机飞行调度平台；有的补充开展省级卫片执法工作，主动履行耕地保护监管和执法职责。地方党委和政府对耕地保护极端重要性的认识有了明显提高。31个省份的党委政府主要负责同志亲自研究部署，推动工作落实，坚决扛起耕地保护主体责任。在此情况下，部一方面统筹规范卫星遥感监测工作，季度卫片执法侧重突出重点，年度卫片执法与年度国土变更调查同步开展，年底算总账，结果纳入耕地保护和粮食安全责任制考核；另一方面，把更多自主权交给地方，由各地做好统筹协调，自主采取措施，加强日常监管和执法。

　　近年来，年度国土变更调查、“长牙齿”硬措施测绘遥感监测、耕地卫片监督等工作均使用卫星遥感等技术，与日常土地卫片执法存在图斑数据交叉，造成基层重复反复核实举证，加重了基层负担。与此同时，还存在地块管理属性有误、增加群众负担问题。由于一些县（区）和乡镇管辖地域辽阔、土地利用状况复杂，加之部分工作安排时间紧、任务重，自然资源主管部门和有关单位在现有技术规范和支撑条件下，难以做到对每一个地块都精准定性和管理。从一些舆情反映的情况看，有的地方不顾现状种植作物生长周期强行恢复耕地；有的地方弄虚作假，搞虚假复耕；有的地方存量宅基地被调查为耕地乃至划定为永久基本农田；有的地方简单将卫片图斑套合比对结果直接作为判定用地合法性的依据，甚至出现不顾实际情况机械执法；有的要求连夜拆除、即时拆除，简单化、“一刀切”，损害了群众合法权益。

　　为认真解决卫片监测图斑下发统筹不够、频次过高、核实举证多，一些地方层层加码、加重基层负担等问题，2023年12月，自然资源部印发《关于统筹规范耕地保护卫星遥感监测工作的通知》，提出“部将整合上半年自然资源监测、年度国土变更调查、土地卫片执法、‘长牙齿’硬措施测绘遥感监测、耕地卫片监督等工作，把涉及的卫片监测任务统筹为季度卫片监测和年度卫片监测（全国国土利用动态全覆盖遥感监测）两项”。为此，《通知》明确提出，利用2024年卫星遥感季度（第一季度到第三季度，下同）监测成果严格保护耕地。2024年度卫片执法工作结合部组织开展的2024年度国土变更调查同步开展（另行发文通知），由地方一次性核实举证并进行合法性判定。针对个别地方存在的机械执法和简单化、“一刀切”等问题，《通知》提出，要建立执法容错纠错反馈机制。坚决反对不顾实际情况，只依据管理数据进行合法性判定的“唯技术论”工作方式。

　　02在坚决打击整治乱占、破坏耕地违法行为，严格保护耕地方面，2024年季度卫片执法采取了哪些措施？

　　习近平总书记对“三农”工作作出的重要指示中提出，要守住耕地这个命根子，坚决整治乱占、破坏耕地违法行为。为落实习近平总书记的重要指示，自然资源部对2024年季度卫片执法工作提出了明确要求。

　　一是要求地方自然资源主管部门依法履职，严肃查处违法行为。2023年6月，自然资源部办公厅印发《关于进一步推动自然资源执法“长牙齿”严起来的通知》，要求整治执法宽、松、软问题，对新增违法占用耕地问题“零容忍”，及时消除违法状态。此次《通知》要求，在部开展的季度卫片执法工作基础上，各地要结合实际采取铁塔视频监管、地面巡查等方式，及时发现、处置和查处违反法律法规占用耕地问题，强化日常监管和执法。对经核实确属违法占地问题的，要依法依规严肃处置；对涉嫌犯罪的，应当依照有关规定移送公安机关追究刑事责任；对涉及违法违纪应当追究党纪政务责任的，应当依照有关规定移送纪检监察机关处理；对属于发展改革、交通、农业农村、水利、林草等其他部门职责范围的违法行为，要按有关规定及时移交相关部门处置。

　　对机构改革后自然资源执法职能有调整的，要按职责分工结合实际做好衔接，加强业务培训，防止出现监管和执法真空。

　　二是部、省级立案查处、挂牌督办重大典型案件。《通知》要求，对违法情节严重、造成生态环境严重损害、社会影响恶劣的重大典型案件，部、省级自然资源主管部门采取直接立案查处、挂牌督办等方式严肃依法依规处理。

　　按照耕地和生态保护“长牙齿”硬措施工作机制要求，对涉及违法违规占用破坏耕地和永久基本农田、生态保护红线和其他生态敏感区域的重大疑似问题图斑，国家自然资源督察机构和部有关司局将直接开展实地核实。对核实后确属重大案件线索的，采取部直接立案查处、挂牌督办、督察督促等方式处置。

　　三是加强协作配合。近年来，自然资源部已与中央纪委国家监委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部等，分别形成了《自然资源行政监督与纪检监察监督贯通协调工作机制清单》《关于加强自然资源领域行政非诉执行工作的意见》《关于建立行政检察与自然资源行政执法衔接工作机制的意见》《关于加强协作配合强化自然资源领域行刑衔接工作的意见》等有关贯通协作文件。此次《通知》指出，地方各级自然资源主管部门要认真落实相关机制要求，加强与纪检监察、法院、检察、公安等部门的协作配合，严厉打击违法占用耕地，尤其是非法占用农用地涉嫌犯罪的问题，同时将违法占用耕地有关情况按规定及时报送组织、审计等部门，形成监管合力。

　　四是要廉洁执法。2023年7月，部印发《关于〈自然资源执法人员履职尽责“十个必须”〉的通知》，明确自然资源执法人员必须敢于动真碰硬等“十个必须”，强素质、转作风、树形象。此次《通知》进一步要求，各级自然资源主管部门要加强对执法工作可能出现的廉政风险点的排查、分析，进一步织密扎牢制度笼子。自然资源执法人员要坚守廉洁底线，坚持亲清关系，厘清交往边界，防止“被围猎”，不得违规吃请、收受礼品，更不得搞权钱交易。

　　03在突出重点、减轻基层负担方面，2024年季度卫片执法采取了哪些措施？

　　2023年，部研究制定了《土地卫片执法图斑提取规则（试行）》，明确图斑提取规则。2024年，为减轻基层负担，根据统筹规范卫星遥感监测工作的有关要求，《通知》进一步明确了相关要求。

　　一是精准提取图斑。土地卫片执法工作主要聚焦于修路、建房子等“非农化”建设行为导致的地表变化形成的图斑。根据相关法律法规和《土地卫片执法图斑合法性判定规则》等要求，经地方组织实地核实后，根据实际用地情况，可将图斑判定为合法用地、“非农化”违法占地、“非粮化”违规占地和其他用地等多种类型。对确属违法违规的，依据法律法规的规定分类处置。

　　此次《通知》进一步突出重点，将疑似涉及违法占用永久基本农田面积5亩或耕地10亩以上，涉嫌非法占用农用地犯罪的新增“非农化”建设用地，以及按照耕地和生态保护“长牙齿”硬措施工作机制要求涉及重点区域的其他疑似违法违规行为作为重点监测对象，制作形成疑似违法违规图斑。由此预计，部下发的季度卫片执法图斑数量较以往将大幅减少。

　　二是减少下发频次，简化举证要求。《通知》明确，部第一季度到第三季度各开展一次国土全覆盖卫星遥感监测，对经比对套合后属于疑似违法违规的变化图斑，在4月、7月、10月的前10日一次性将上一季度所有变化图斑下发地方自然资源主管部门。图斑下发后，由地方认真履行职责，结合实际统筹抓好相关工作，不需要向部反馈核实举证信息。

　　04在坚决纠正机械执法，防止简单化、“一刀切”方面，2024年季度卫片执法采取了哪些措施？

　　2023年11月，自然资源部办公厅印发《关于认真贯彻中央有关改革要求做好自然资源领域行政处罚权下放相关工作的通知》，要求压实自然资源部门行政执法主体责任，协助做好处罚权下放工作，加强对乡镇（街道）执法工作的指导和监督，督促被赋权乡镇（街道）正确行使行政处罚自由裁量基准，避免监管和执法中出现“即时整改”“连夜整改”等机械要求，规范执法行为。对历史遗留违法违规建筑物，要避免不顾违法行为发生时的法律法规规定和事实情况盲目决策、随意处置。处置工作要注意方式方法，既要依法依规，也要稳妥有序、合情合理，讲清违法违规事实和法律依据，讲清合理赔偿和补偿等权益保障，给出实施拆除、没收等措施合理的准备时间，把握好节奏，不能简单粗暴、层层加码。

　　一是严格规范公正文明执法。此次《通知》进一步强调，部按季度下发的疑似违法违规变化图斑，是通过遥感监测判读反映的地表变化情况，地方各级自然资源主管部门不得将其直接作为作出行政处罚的依据，必须坚持实事求是，经实地核查后，依据事实，按照法律法规等规定进行处置。

　　二是留出合理整改期。此次《通知》指出，地方各级自然资源主管部门要依法依规开展工作，不得层层加码、搞形式主义、增加基层负担。要坚决防止过度依赖技术手段、不顾实际情况机械执法或者连夜拆除、即时拆除等简单化、“一刀切”问题。要为问题整改特别是违法当事人搬离生产资料、生活设施等留出合理的过渡期。对存在简单化、“一刀切”问题的地区，上级自然资源主管部门要认真核查，坚决纠偏，不断改进工作作风，提升行政执法效能。

　　三是建立执法容错纠错反馈机制。针对2023年部分舆情反映个别地方“只认套合结果，不管实地现状”等“唯技术论”问题，在2023年自然资源部办公厅印发《自然资源管理工作中涉及地类的有关问题解答》的基础上，进一步推动建立容错纠错反馈机制。《通知》要求，对于执法工作过程中发现与《自然资源部关于在全国开展“三区三线”划定工作的函》《自然资源部办公厅关于明确土地卫片执法地类套合统计规则的通知》等规定不符的，具体承担执法工作的机构应及时向相关业务机构书面反馈情况，由相关业务机构组织核实认定，对确属需要调整相关管理属性的，相关业务机构确认调整后书面反馈执法工作机构，再按照新的管理属性，依法依规履行处置程序，切实维护群众合法权益。

　　05在做好2024年季度卫片执法与年度卫片执法等工作统筹衔接方面有何安排？

　　部层面聚焦重点、减少下发频次后，通过季度卫片发现违法占用耕地行为的时效性将有所下降，占用耕地面积较小的变化，也需要在年度卫片执法中才能发现。因此，为防止出现卫片执法工作方式调整可能带来的日常监管和执法力度下降、年底再突击整改的问题，《通知》明确要求，省级自然资源主管部门要加强日常执法工作与年度卫片执法工作的有效衔接，推动违法问题在年度内及时整改到位；要结合实际采取铁塔视频监管、地面巡查等方式，及时发现、处置和查处违反法律法规占用耕地问题，强化日常监管和执法；自主制作下发疑似违法违规变化图斑的地区，要统筹做好本地区卫星遥感监测和耕地保护工作，形成“一盘棋”的工作格局，避免交叉重复核实举证，切实减轻基层工作量；日常执法工作要与农村乱占耕地建房专项整治工作相结合，以“零容忍”的态度，坚决遏制新增乱占耕地建房行为，及时依法依规消除违法状态；年度内自行纠正消除违法状态的，耕地保护和粮食安全责任制考核时，不计入违法占用耕地数量。

　　此外，按照国务院安委办《关于印发〈安全生产治本攻坚三年行动方案（2024—2026年）〉子方案的通知》等相关要求，各级自然资源主管部门要按照有关法律规定，进一步压紧压实自然资源执法领域安全生产责任，依法履职尽责，以实际行动维护人民群众生命财产安全。在日常执法工作中，要做好安全生产教育，提供相关保障，确保外业核查、日常巡查等执法工作本身的安全，确保自然资源执法领域安全生产形势持续稳定。

　　相关链接：自然资源部办公厅关于利用2024年季度卫片监测成果开展日常执法工作的通知

　　【《中国自然资源报》】