无居民海岛林权历史遗留问题及解决路径探析

　　无居民海岛林权历史遗留问题及解决路径探析

　　引言

　　《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》）的实施标志着我国海岛管理工作正式进入法制化和规范化的阶段，海岛的保护、开发与管理有了明确的法律依据。但历史遗留用岛问题的存在是制约我国无居民海岛规范化管理的重要问题之一，其中集体所有林权问题是核心。目前已有学者对无居民海岛林权历史遗留问题的现状、产生的原因、带来的影响及其处理进行相关研究，另有学者关注林权证的处理问题。然而无居民海岛林权历史遗留问题的解决方式比较复杂，涉及法律法规、管理制度、用岛政策、规划和监测技术等多方面的因素，且集体所有林权问题对海岛使用权带来的影响及其解决目前还缺乏相关的研究，仍有待深入开展相关工作，探索解决思路。本研究通过梳理和研究无居民海岛林权问题涉及的相关制度和法律，总结林权问题处理存在的问题和难点，并提出解决路径，以期为无居民海岛林权历史遗留问题的解决提供思路，促进我国无居民海岛管理制度的完善。

　　1.无居民海岛林权问题的根源及处理难点

　　林权是多种涉林物权的统称，一般包括林地和林木的所有权、林地和林木的使用权。目前全国大量无居民海岛存在集体组织持有的林权证或山林所有权证，这些证书大部分是《海岛保护法》实施前地方政府或林业管理部门依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）等法律颁发给集体组织的。登记的林权证主要分为2个类型；①20世纪80年代初林业“三定”时期，各地县级以上政府依据《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，对林业定权发放山林所有权证；②自2008年开始的集体林权改革时期，改革的主要标志体现在确权发证上，沿海大量无居民海岛被集体组织依法登记林地、林木的所有权或使用权，并发放林权证。

　　目前沿海地区的无居民海岛开发利用活动越来越多，在海岛使用权的获取过程中，林权问题的妥善解决变得日益紧迫，但面临3个方面的难点。

　　1.1法律依据不足

　　目前解决无居民海岛林权问题的法律依据明显不足。《海岛保护法》没有明确规定无居民海岛林权历史遗留问题的解决方式，而依据《森林法》《土地管理法》等现行法律存在“重土地、轻海岛”的问题，即法律规定基本聚焦于土地，而忽视无居民海岛这种特殊地理实体的存在。

　　1.2权属矛盾

　　《中华人民共和国海岛保护法释义》（以下简称《海岛保护法释义》）在无居民海岛所有权的释义中明确无居民海岛是属于国家所有的特殊自然资源，这说明无居民海岛是自然资源，岛上的森林、淡水、土地等资源整体构成无居民海岛，体现了无居民海岛的资源特殊性。并且无居民海岛所有权是唯一的，仅存在国家所有这一种所有制形式，相关学者的研究也证实无居民海岛属于国家所有的合理性与正当性。《森林法》第十四条第一款规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”根据该条款规定，如果无居民海岛上的集体所有林权是通过正规合法的途径获得的，应予以承认，即集体所有林权是合法的，但这与《海岛保护法》“无居民海岛属于国家所有”的规定互相矛盾。

　　《海岛保护法》的出台促进我国无居民海岛开发利用的规范化。为引导企业和个人合法合规用岛，国家和地方的海洋行政主管部门出台用岛的相关规定和政策，从程序和制度上规范无居民海岛的开发利用。根据相关规定，对依法确定为可利用的无居民海岛实施开发利用活动应当申请获取海岛使用权。而取得海岛使用权的基础应是无居民海岛上所有资源的权属清晰，否则无法实现无居民海岛使用权的排他性、可转让性及合法控制。但是由于无居民海岛上存在集体所有林权的现实情况，使得海岛使用权和集体林权之间存在权属重叠的可能性。

　　1.3林地用途管制

　　无居民海岛属于海洋资源的一部分，与海域紧密相连。无居民海岛作为海洋中的独立地理单元，不能按照单一的土地属性进行管理，应考虑海岛的特殊属性。目前地方国土空间总体规划处于编制当中，而依据现有的土地利用总体规划，沿海许多无居民海岛都已纳入土地利用规划，岛上规划林地用地类型并纳入林地用途管制。

　　2.无居民海岛林权处理存在的主要问题

　　目前地方管理部门在处理无居民海岛林权问题时基本依据《森林法》《土地管理法》等法律法规及林业、土地方面的相关管理规定，遵从的原则是把土地的处理方式应用在无居民海岛上，但该方法始终存在法律依据不足、处理方法不规范、处理方式不全面等问题。

　　2.1政府征收无居民海岛集体林地的法律依据不足

　　《海岛保护法释义》提出对于集体组织所有的无居民海岛上的林地，可采用政府征收的方式使其收归国有。征收是国家获取土地所有权的处理制度，在《土地管理法》中有相关的条款规定，该制度的前提是项目符合公共利益的需要，如地方政府为无居民海岛开发建设，采用征收的方式解决岛上集体林地的问题，需要用岛项目符合“公共利益的需要”这个前提条件。

　　依据开发利用项目的主导功能定位，国家将无居民海岛开发利用项目的用岛类型划分为9类，这9类用岛类型根据主导功能的性质可大体分成3类，分别是经营性、公益性以及公益性和经营性兼而有之。其中，对于以公益性为主的无居民海岛开发利用项目，采用政府征收的方式转变无居民海岛集体林地所有权，符合“公共利益的需要”这个前提条件；而对于以经营为目的的无居民海岛开发利用项目，获取经济效益是项目的主要目的，并非为了公共利益，征收制度的适用性则不足。如政府征收集体所有林地为国有的原因是《海岛保护法》的规定，即政府因为法律规定“无居民海岛属于国家所有”才去征收，征收的前提条件并非“公共利益的需要”，那么征收行为也没有明确的法律依据。

　　由于某个无居民海岛可能存在多个海岛使用权人，理论上政府应对不同的海岛使用权人需要使用的无居民海岛范围内的集体林地分别征收处理，征收范围应以海岛使用权确权范围为准，海岛使用权确权范围可能比无居民海岛集体林地的确权范围小。

　　综上所述，征收是针对土地的处理制度，在现行法律下是否适用于无居民海岛还有待商榷。且征收制度须符合“公共利益的需要”这个前提条件，而经营性用岛项目并不符合该条件，此外还存在确定征收范围的问题。这些问题的存在导致政府征收无居民海岛集体林地的法律依据不足。

　　2.2土地用途改变的规定不适用于无居民海岛

　　根据《建设项目使用林地审核审批办法》，建设项目占用林地须向林业主管部门申请，获得批准并取得同意书后才能开工建设。占用林地涉及土地用途的改变，即由林地变为建设用地。根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称《分类指南》），按照陆海统筹的原则，将海洋与陆地作为整体统一考虑使用类型。无居民海岛位于海洋当中，开发利用活动往往将无居民海岛和周边海域统一规划、同步开发、整体利用，使用功能类似，因此将无居民海岛纳入海域的用途分类体系。无居民海岛的特殊性决定了《建设项目使用林地审核审批办法》中林地转为建设用地的土地用途改变的规定对其并不适用。

　　2.3林权证或山林所有权证的权利人换发不动产证后，不动产权利类型登记不明确

　　持有无居民海岛林权证或山林所有权证的权利人在换发不动产证后，应登记何种不动产权利类型，目前还存有疑问。根据对浙江已审批用岛的案例研究，针对国有林地，无居民海岛使用权出让后，确权范围内登记为海岛使用权，确权范围外换发不动产证并登记为林地使用权，权利性质为国有土地。确权登记的本质思路还是将无居民海岛当作土地看待，对岛上林地和林木的所有权和使用权按照土地登记。

　　对于持有林权证或山林所有权证的权利人，在换发不动产证后登记为海岛使用权不动产权利类型显然更适合无居民海岛这种特殊的自然资源，但这并不符合海岛使用权的获取要求。根据法律法规和无居民海岛开发利用政策的规定，单位和个人申请开发利用无居民海岛，按照程序办理相关用岛手续后获得无居民海岛使用权。然而无居民海岛上持有林权证或山林所有权证的权利人并非在《海岛保护法》出台后才去申请开发的，而是法前历史遗留问题导致的林权存在，因此登记为无居民海岛使用权不动产权利类型不符合海岛使用权获取程序。

　　2.4征收集体林地的补偿成本偏高，政府和用岛申请人的经济负担较重

　　通过对无居民海岛开发利用项目的案例研究发现，针对林权利益相关者都采用签署协议进行补偿的方式处理，补偿经费来自政府或用岛申请人。其中，由招拍挂方式确定用岛人时通常由政府补偿，由申请审批方式确定用岛人时可由用岛申请人补偿。由用岛申请人出资补偿时，其与集体林权利益相关者的协商谈判往往需要政府出面协调，且周期较长；由于出资补偿的并非政府，林权利益相关者往往对补偿标准期待较高，补偿费用很难达成一致。政府征收无居民海岛集体林权需要花费较高的成本，依据《土地管理法》的相关规定，该成本主要用于土地利益相关人的补偿，通常包括各种补助费用以及利益相关者的生活保障费用等；由于交通不便、环境恶劣，无居民海岛开发利用项目的成本比陆地高很多且收益较慢，地方政府很难把有限的财力用在偏远的无居民海岛上。

　　2.5用岛强度越大，集体林权问题对用岛项目的影响越大

　　根据用岛政策的相关规定，无居民海岛开发利用需要根据用岛活动对海岛的影响对不同影响程度的开发利用方式进行分级，主要从开发利用活动对海岛表面积、植被、体积和岸线的影响程度划分，从原生态的利用到造成岛体消失的利用，影响程度逐步提升。开发利用项目对无居民海岛的用岛强度越大，意味着开发利用范围内对海岛林地资源占用的可能性越大，对无居民海岛植被的影响程度越大，对集体林权利益相关者的补偿成本越高。如果用岛项目占用的是公益林，意味着还要同时增加公益林的调出、补进面积。因此，随着对无居民海岛开发利用程度的提高，林权历史遗留问题对用岛项目的影响相应增大。

　　3.无居民海岛林权问题的解决路径探析

　　海岛使用权的获取流程通常为：①县级海洋管理部门组织编制无居民海岛保护利用规划，并获得县政府批准。②县级海洋管理部门编制招拍挂方案，方案附件包括用岛项目的开发利用方案和使用论证报告，其中开发利用方案的深度需达到可研要求，项目可研报告通常委托专业设计单位编制；对于申请审批的用岛项目，由用岛申请人编制用岛方案和使用论证报告。③省级海洋管理部门对用岛方案和使用论证报告审批同意后，报省人民政府批准，按程序确定用岛人。

　　可以看出，从单岛规划编制到海岛使用权确权的整个流程，林权问题贯穿其中。①无居民海岛保护利用规划是海岛保护与发展、开发利用活动准入的重要依据，为无居民海岛林地资源的保护与开发指明方向；②无居民海岛开发利用项目的可研报告明确项目建设内容、建设规模、生产工艺和施工工艺等，确定项目占岛的位置和占用林地资源的范围；③无居民海岛开发利用具体方案和使用论证报告编制阶段需要获取用岛项目使用林地审核审批同意书、对林权利益相关者进行协调补偿、完成林权证注销或变更处理等。因此，无居民海岛林权问题的处理关键是在这些过程中提出解决方案。国家应完善法律法规和无居民海岛开发利用政策体系，加强对无居民海岛开发利用项目的全过程监管，具体处理路径如图1所示。

　　3.1修订完善法律法规，切实保障无居民海岛的开发与保护有法可依

　　无居民海岛作为稀有的自然资源，其开发利用需要强有力的法律法规去约束和引导。《海岛保护法》为我国海岛的合理规划、保护、适度利用等提供法律依据，但对无居民海岛历史遗留问题的解决没有明确的条文规定，也未从法律层面规定无居民海岛的用途分类体系。无居民海岛的用途是开发利用项目的准人依据，决定了项目占用林地的合理性，而无居民海岛用途分类体系不明确导致地方海岛保护规划确定无居民海岛用途没有统一标准。此外，《森林法》及项目使用林地的相关政策对无居民海岛的适用性不足，造成无居民海岛林权问题的处理没有明确依据。因此，国家应尽快组织开展相关研究，修订完善《海岛保护法》《森林法》等法律法规及相关配套政策，使无居民海岛的保护和管理有法可依。

　　3.2在国土空间规划体系下强化无居民海岛用途管制，开展无居民海岛开发利用项目用岛类型分类研究

　　在国土空间规划体系下，将无居民海岛作为特殊空间对象，强化无居民海岛用途管制研究。按照《分类指南》的分类框架，从地理区位、开发利用整体性等角度统筹考虑，将无居民海岛与海域纳入统一用途分类。无居民海岛虽属于海洋的一部分，但兼有陆地的部分性质，将其纳入用海分类体系无法兼顾所有的用岛类型，如林业生产。因此，根据无居民海岛开发利用项目的主导功能，亟须进一步开展相关研究，确定用岛类型分类体系，明确用岛类型的名称、含义和适用范围。

　　3.3提升无居民海岛保护和利用规划的科学性和合理性

　　无居民海岛保护和利用规划应进一步加强前期编制的科学研究工作，明确对无居民海岛林地资源的保护和利用要求及相关管控措施。①通过资料收集、现场本底调查和遥感解译等方式，查明无居民海岛林地资源本底，为开发利用项目使用无居民海岛林地资源、评估开发利用活动对无居民海岛林地资源的影响等提供基础资料；基于本底调查结果，明确植被覆盖率等指标要求，对无居民海岛上的珍稀濒危植被提出切实可行的保护方案。②开展无居民海岛开发利用适宜性评估研究，根据评估结果划定无居民海岛开发利用适宜性分区，并明确分区管制措施。对于不适宜开发利用的区域，应禁止一切人类活动；对于适宜开发利用的区域，应在符合国家法律法规的情况下开展适度的开发利用，并做好植被的生态修复工作。国家应将无居民海岛开发利用适宜性评估作为专题研究纳入无居民海岛保护和利用规划的编制，为建设项目使用林地的可行性提供科学依据，提高规划编制的权威性和科学性。③无居民海岛作为整体性很强又很脆弱的特殊自然资源，需要极为严格的管控措施对其加强保护，并在保护的基础上适度开发利用。在无居民海岛保护和利用规划中确定无居民海岛的用途，可明确无居民海岛生态保护和开发利用的具体方向，是保证林地资源合理利用的前提，也是无居民海岛开发和管控的基础。

　　3.4建立无居民海岛开发利用项目占用林地预审制度

　　在用岛项目可研报告和用岛方案论证报告的编制阶段，建议地方海洋管理部门联合林业管理部门提出用岛项目占用无居民海岛林地的预先审查意见，对项目使用无居民海岛林地资源的合理性和规范性进行指导。预审意见的内容包括建设项目使用的无居民海岛林权信息（林权的权属、范围、面积，以及是否涉及公益林），占用林地在林业保护利用规划中的分级分类要求，占用林地需要办理的手续等。用岛申请人通过预审意见在项目可研阶段就能提前获知无居民海岛林权信息，以便在项目可研报告编制中更加科学合理的使用无居民海岛林地，保护无居民海岛林地资源，避免用岛申请人任意扩大建设规模和盲目占用林地，同时有利于用岛申请人针对林权问题提早谋划，为无居民海岛开发利用项目节约时间成本，为管理部门的后期管理提供便利，提高海岛使用权获取效率和速度。

　　3.5进一步健全体制机制和政策体系

　　3.5.1建立无居民海岛集体林地征收制度，通过林地资源资产评估明确征收补偿标准

　　土地征收的补偿标准一般由地方政府确定，根据不同地区的情况确定区域补偿地价的标准，并根据该标准明确补偿额度。通常情况下，征地补偿包括针对土地和林木的补偿、涉及的林权利益相关者的生活补偿（如安置补偿、生活保障补偿），总体要求是保证利益相关者不因为征收而造成生活困难。地方政府对无居民海岛集体林地征收的补偿标准如参照土地征收标准执行，明显不能反映无居民海岛的特殊情况，对无居民海岛的适用性不足，主要表现在2个方面。一方面，无居民海岛通常面积较小，生态环境脆弱，具有封闭型生态系统的特点，稳定性较差，生物多样性低，建设项目对植被的破坏将对整个海岛生态系统带来极大的影响，对于林地和林木的补偿标准理应比土地更高；另一方面，无居民海岛上依赖海岛林地生产生活的居民不多，对于人员的生活补偿标准理应比土地更低。因此，政府征收无居民海岛集体林地迫切需要制定相关的规章制度和实施办法，总体思路是明确征收的主体是国家，地方政府代表国家行使征收权利，征收后的无居民海岛属于国家所有，同时明确政府征收无居民海岛集体林地的补偿标准和补偿方式。可建立无居民海岛林地资源资产评估制度，由专业的评估机构评估林地林木补偿费、社会保障费和安置补助费等，根据评估结果制定无居民海岛集体林地征收补偿费用标准，使无居民海岛集体林地征收补偿更为合理、可行。

　　通过申请审批方式获得无居民海岛使用权的开发利用项目，其对于集体林地所有者的补偿也可由用岛申请人完成，补偿标准可参照政府征收的补偿标准执行。政府征收集体林地和用岛申请人对集体林地所有者进行补偿的处理方式各有优缺点，具体采用哪种方式需根据实际情况确定。①政府征收的优点是林地、林木所有权和使用权都收归国有，与《海岛保护法》规定无居民海岛属于国家所有的要求一致；缺点是政府经济负担较重，如参照土地征收补偿标准包括土地补偿费、安置补助费以及村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，还包括被征地村民的社会保障费。②用岛申请人补偿的优点是政府经济负担较轻，处理程序较政府征收更简便；缺点是补偿范围可能小于集体林权范围导致对集体林权的处理不彻底，用岛申请人对林权利益相关者的补偿谈判须由政府协调，耗费较多的时间和精力，且对用岛申请人的经济要求较高。

　　补偿范围可与建设项目确权范围一致，也可大于确权范围，具体由政府或用岛申请人根据需求与林权利益相关者协商谈判。政府征收或用岛申请人补偿后，林权利益相关者应对征收或补偿范围内的林权进行注销处理。

　　3.5.2无居民海岛集体林权补偿形式多元化

　　政府征收无居民海岛集体林地的补偿形式除一次性资金补助外，还可发展其他补助方式，如分期付款、土地置换，以降低政府的征收成本。对于经营性无居民海岛开发利用项目，可探索集体所有林地作价入股的项目模式，即由有资质的单位对项目占用的无居民海岛林地进行科学合理的价格评估，集体组织根据评估结果以林地作价入股用岛项目。这种合作模式的好处是集体组织通过获得股权可长期分享无居民海岛开发利用项目红利，用岛申请人则从一次性补偿改为每年分红补助即可缓解短期资金压力，实现集体组织与用岛申请人利益获取与项目发展的双赢。

　　3.5.3将无居民海岛的集体林地使用权按无居民海岛使用权处理

　　对于将无居民海岛的集体林地使用权按无居民海岛使用权处理，目前地方层面已有文件提出初步的处理方式。例如：《关于印发广西壮族自治区海洋局关于无居民海岛使用审批管理工作的通知》（桂海发[2014］13号）就有类似规定，即对于《海岛保护法》出台前依法取得土地使用权、林地使用权等证书的，可申请办理无居民海岛使用权。但目前国家层面仍没有明确的处理方式，且相关规定中的很多细节内容不够完善。因此，建议国家出台相关政策，对无居民海岛的集体林地使用权按照无居民海岛使用权处理，明确用岛类型、用岛方式、用岛年限、海岛使用金征收标准等内容，对现有林地使用权进行整体变更，将不动产权利类型变为海岛使用权。后续如有开发利用项日需要使用林地，可通过流转方式流转海岛使用权。

　　3.6完善建设项目使用无居民海岛林地的审核审批制度

　　林业管理部门应联合海洋管理部门完善建设项目使用无居民海岛林地的审核审批流程和管理规定，将无居民海岛作为特殊情况区别对待。对于无居民海岛建设项目占用林地的情况，林业管理部门审核审批后，建设单位和个人凭《使用林地审核同意书》不再办理建设用地审批手续，而是继续办理无居民海岛使用权获取手续；对于有居民海岛和陆地建设项目占用林地的情况，继续按照现有管理规定办理，即进行土地用途变更程序，获得建设用地规划许可证。

　　3.7加强无居民海岛开发利用项目全过程监管，建立整合全国无居民海岛林地资源的数据库和管理信息系统

　　国家应建立针对无居民海岛开发利用项目的全过程跟踪监管制度，通过遥感监测、现场不定期检查等方式，时刻掌握建设项目的施工进度和对无居民海岛林地资源的影响情况，对发现的违法用岛、破坏海岛生态的行为严肃查处，严重的可取缔违法违规建设项目。全程跟踪监管还应包括建立开发利用项目后评估制度和生态补偿制度，这2项制度是对建设项目影响无居民海岛生态环境进行事后监管的重要手段，便于管理部门掌握建设项目对无居民海岛林地资源和物种多样性的影响情况，生态补偿金可用于海域海岛的生态修复。

　　国家海洋管理部门和林业管理部门需加强彼此协作，形成相互联系沟通的机制，建立整合全国无居民海岛林地资源的数据库和管理信息系统，并与省级自然资源管理部门和林业管理部门相连通。数据库信息可包括无居民海岛林地资源信息和用岛项目信息2个大类，其中林地资源信息包括无居民海岛名称、林地权属、植被种类、范围面积等内容，用岛项目信息包括项目名称、用岛范围、用岛类型、用岛方式、占用林地范围和面积、使用林地审核审批情况、林地权属处理情况等内容。《自然资源统一确权登记暂行办法》规定无居民海岛按照“一岛一登”的原则，单独划定自然资源登记单元并进行整岛登记。无居民海岛林地资源数据库和管理信息系统的建立可结合无居民海岛统一确权登记成果，地方海洋管理部门需定期采用上岛测量、遥感比对等方法，对管辖范围内的无居民海岛林地资源及其开发利用情况进行日常监管，并将监管数据实时更新到无居民海岛林地资源管理数据库和联网系统，以便国家和地方海洋管理部门随时掌握全国和地方无居民海岛的动态变化情况。

　　4.结语

　　《海岛保护法》出台后，我国海岛管理制度逐渐完善，但无居民海岛法前历史遗留问题的合法合规妥善处理仍是横亘在我国海岛管理工作面前的重要课题，其中林权问题涉及范围广、影响大，是无居民海岛历史遗留问题中须首要解决的。从法律层面，应突出无居民海岛的特殊性，修订完善相关法律法规；从管理层面，应进一步健全管理体制机制，完善管理制度，妥善处理林权利益相关者的诉求，尤其应建立无居民海岛开发利用全过程监管体系；从技术层面，应强化无居民海岛用途管制，针对无居民海岛保护与利用规划前期本底调查、开发利用适宜性评估等方面开展研究工作。对无居民海岛林权问题的妥善处理将使无居民海岛的产权清晰明了，有利于无居民海岛用岛和管理的规范化，促进我国无居民海岛治理体系的不断完善。

　　摘自《海洋开发与管理》2023年第6期