《广东省建筑垃圾管理条例》解读

　　《广东省建筑垃圾管理条例》由广东省第十三届人民代表大会常务委员会第四十七次会议审议通过，将于2023年3月1日起施行。《条例》共二十三条，对建筑垃圾管理部门职责以及源头减量、联单管理、处理方案备案、运输、综合利用、消纳、跨区域平衡处置等内容作了规定。

　　一、立法背景

　　（一）制定《条例》是贯彻落实习近平生态文明思想的需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，坚定不移走生态优先、绿色发展之路。固体废物污染防治是生态环境保护的重要内容，习近平总书记对此多次作出重要指示批示。近年来，随着我省城镇化进程加快，建筑垃圾产生量持续增加，处理需求与处理能力不适应的矛盾日益凸显，成为制约固体废物污染环境防治的主要因素之一。为此，有必要制定《条例》，为规范建筑垃圾管理、推进“无废城市”建设，促进绿色低碳发展提供法治保障。

　　（二）制定《条例》是贯彻落实国家上位法的需要。2020年全国人大常委会修订通过《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，将建筑垃圾单列为固体废物的一类进行管理，并对建筑垃圾源头减量、分类处理、综合利用等作出新的规定。随后，住房城乡建设部、国家发展改革委等部门相继出台关于推进建筑垃圾减量化和大宗固体废弃物综合利用的指导意见，提出关于建筑垃圾源头管控、分类处理和回收利用的政策措施。2021年省人大常委会对实施《广东省固体废物污染环境防治条例》的情况开展执法检查，指出我省建筑垃圾管理缺乏足够的法制支撑，上位法新增的建筑垃圾污染防治等制度措施也缺少相应的配套衔接规定，亟需加快建筑垃圾管理单独立法。

　　（三）制定《条例》是解决我省建筑垃圾管理实际问题的需要。目前，我省建筑垃圾管理存在处理能力不足、收运处置不规范、综合利用水平低、部门联合监管机制不完善等突出问题，亟需立法解决。我省在建筑垃圾消纳、资源化利用和数字化监管等方面进行了一些探索，广州、深圳、东莞被国家列为建筑垃圾治理试点城市，多个地级以上市出台了建筑垃圾管理法规规章或文件，建筑垃圾管理体系不断健全。实践中这些成熟的经验做法，有必要进一步总结提炼，在《条例》中予以明确。

　　二、《条例》的意义

　　党的二十大报告将“人与自然和谐共生的现代化”上升到“中国式现代化”的内涵之一，再次明确了新时代中国生态文明建设的战略任务，总基调是推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。报告强调，要加快发展方式绿色转型，深入推进环境污染防治，提升环境基础设施建设水平，推进城乡人居环境整治。《条例》的出台实施，将对我省加强建筑垃圾管理，提升建筑垃圾减量化、资源化、无害化水平提供更加有力的法治保障，为推动建筑垃圾治理绿色发展、协调发展、安全发展和数字化发展提供助力。

　　一是推动绿色发展。《条例》关于建筑垃圾源头减量、综合利用措施等规定，是推动集约节约、绿色低碳发展，促进经济社会可持续发展的具体体现，其实施有利于加快构建建筑垃圾循环利用体系，进一步保护和改善生态环境，推进生态文明和美丽广东建设。二是推进协调发展。《条例》聚焦建筑垃圾产生、收集、贮存、运输、利用、处置等环节，设计相关制度规范，明确各级政府及主管部门，建设单位、施工单位、运输单位和处置场所运营单位等的管理责任，突出监管重点，细化规划建设、处理方案备案、全过程管理、分类处理等制度，并针对难点堵点问题，对跨区域平衡处置和生态补偿制度作出创新性规定，建立跨区域、跨部门执法协作机制，其出台有利于提高建筑垃圾管理法治化、规范化、精细化水平。三是确保安全发展。《条例》强化政府建筑垃圾主管部门、处置场所运营单位对消纳场、综合利用场所建设运营的安全管理责任，并将停止消纳的场所也纳入安全管理范围，为安全生产提供法制保障。四是加快数字化发展。《条例》对利用信息化手段推行电子联单管理作了规定，明确建立省级建筑垃圾跨区域平衡处置协作监管平台，是在传统管理方式上的一个创新，必将有力推进数字政府建设。

　　三、《条例》主要内容

　　《条例》全面贯彻落实习近平生态文明思想，贯彻落实国家关于生态文明建设的决策部署，注重加强与固废法的衔接，补充细化建筑垃圾源头减量、全过程管理、综合利用以及消纳处置等制度，切实增强可操作性，循序渐进推进建筑垃圾管理工作。《条例》在立法中，注重结合工作实际，坚持问题导向，从实施性和补充性的角度出发，对我省建筑垃圾管理工作中存在的突出问题予以规范，将实践证明行之有效、定型成熟的政策措施上升为地方性法规。《条例》主要包括以下几个方面的内容：

　　（一）建立全过程管理制度。一是按照固废法的要求，对建筑垃圾产生、收集、贮存、运输、利用、处置等活动进行全过程管理（第二条），并建立全过程联单管理制度（第七条）。二是明确源头减量措施，分别规定了政府、建设单位、施工单位、设计单位和监理单位的源头减量责任（第六条）。三是落实建筑垃圾处理方案备案制度，明确工程施工单位应当在开工前将处理方案报工程所在地县级人民政府建筑垃圾主管部门备案，并细化了备案的内容（第八条）。四是建立分类管理制度（第九条），明确提出分类收集、贮存、运输、利用建筑垃圾的要求（第十条、第十一条第一款第二项、第十三条）。

　　（二）强化监督管理体制。一是明确县级以上人民政府依法确定的建筑垃圾主管部门负责建筑垃圾的监督管理工作，并规定住房城乡建设、城市管理、自然资源、生态环境等部门的管理职责（第四条）。二是强化安全监管责任。明确县级以上政府建筑垃圾主管部门应当对消纳场、综合利用场所等处置场所定期开展安全风险排查，并对排查发现的安全隐患提出整治意见，同时对消纳场建设、运营和停止消纳后的企业及政府安全管理责任作出规定。（第十六条、第十七条、第十八条）。三是建立建筑垃圾跨区域平衡处置和生态补偿制度。针对省内建筑垃圾跨区域平衡处置无法可依的问题，要求建立建筑垃圾跨区域平衡处置和生态补偿制度，规定政府及部门在跨区域平衡处置工作中的职责（第十九条）。四是强化了跨区域、跨部门执法协作机制。根据调研中普遍反映的执法难的问题，规定我省建立跨区域、跨部门执法协作机制，对跨区域擅自倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾等违法行为开展联合执法（第二十条）。

　　（三）完善保障支持措施。一是明确各级人民政府应当加强对建筑垃圾管理工作的领导和保障，安排必要的资金用于建筑垃圾管理（第三条）。二是统筹空间规划与和用地布局安排。针对建筑垃圾转运设施、综合利用场所、消纳场选址、用地难的问题，要求县级以上人民政府制定建筑垃圾污染环境防治工作规划，将建筑垃圾转运设施、综合利用场所、消纳场纳入国土空间规划，统筹安排布局和用地（第五条）。三是推进回收利用体系建设。规定县级以上人民政府应当建立完善建筑垃圾回收和综合利用体系，大力发展综合利用项目。同时，针对综合利用产品推广难的问题，细化对综合利用产品的扶持措施，规定在一定条件下优先使用综合利用产品，还将综合利用产品的使用情况纳入本省依法设立的建设工程项目奖项评选内容（第十五条）。四是完善法律责任。对未建立管理台账或生产台账以及未分类运输建筑垃圾的违法行为，设定行政处罚（第二十一条、第二十二条）。