全民所有自然资源资产清查存在困难与政策建议

　　全民所有自然资源资产清查存在困难与政策建议

　　党的十八大以来，我国自然资源资产产权制度逐步建立，在促进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在自然资源资产底数不清、所有权人权益不落实等问题，中央多个文件要求开展全民所有自然资源资产清查工作。党中央、国务院赋予自然资源部“两统一”职责，着力解决自然资源所有者不到位等问题。全民所有自然资源资产清查是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、管理全民所有自然资源资产的基础性工作，是摸清全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水和海洋等自然资源资产底数的重要途径。

　　自然资源部于2019年和2021年分别开展了两批全民所有自然资源资产清查试点，初步建立了清查制度与机制，形成了清查技术方法体系，目前试点工作进入总结阶段。经过3年的试点，不少地方、基层自然资源工作人员仍存在一些疑问：自然资源资产清查是什么，资产清查与资源调查的区别是什么，如何通过清查更好地支撑资产管理工作。这些也是下一步全面开展资产清查前必须要解决的问题。

　　1.资产清查是摸清底数的基础性工作

　　中共中央和国务院明确自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度，同时指出“自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题”是当前产权制度改革面临的主要问题。没有明确的各类自然资源资产权属边界，不能全面掌握各类自然资源资产的数量、坐落、用途、使用情况等，就不能充分发挥所有者职责、维护所有者权益，最终实现自然资源资产的监管与保护，可以说，自然资源资产底数不清是导致其他问题的最根本原因。但是具体的“底数”包括哪些方面与内容，各类中央文件中缺少统一的说明。

　　自然资源是国家重要的自然家底，是经济社会发展的本钱。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《产权指导意见》），明确自然资源资产“底数”包括实物量和价值量。2021年，全国人大常委会会议首次听取和审议国有自然资源资产管理情况专项报告，亮出了我国国有自然资源资产的丰厚“家底”。在专项报告中，自然资源资产“底数”包括建设用地、耕地、园地、森林、草地、湿地、矿产、水、自然保护地、野生动植物等自然资源的总量情况，国有自然资源资产配置情况，以及自然资源资产管理情况。

　　为了履行“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”的所有者职责，除了摸清各类全民所有自然资源资产的数量和价值量，结合自然资源清单，掌握资产“是谁的，有什么，在哪里，质量怎么样，值多少”等情况，还需要掌握资产“谁在用，用得怎么样”等情况，摸清各类全民所有自然资源资产的产权状况，资产涉及违法违规及与“三区三线”一致情况等，为全民所有自然资源资产储备管护、资产配置和全民所有自然资源资产保护、使用规划编制提供依据，最终实现保值增值等合理利用国有自然资源资产的目标。

　　综上，资产清查就是为了摸清各类全民所有自然资源资产底数，最终形成资产底图的一项基础性工作。按照自然资源部履行“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的要求，摸清“底数”就是摸清第一个“统一”的基本情况及与第二个“统一”的衔接情况，“底数”具体包括：所有权权属、数量、质量、用途、分布等实物量属性信息，资产的价格与价值，所有者职责履职主体、使用权状况，以及资产涉及违法违规、与“三区三线”是否一致等管理情况。

　　2.资产清查与资源调查的关系

　　2.1资源调查是资产清查的重要基础

　　2016年，国务院印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，明确要求“以各类自然资源调查评价和统计监测为基础，推进全民所有自然资源资产清查核算”。自然资源调查包括基础调查和专项调杏。基础调查以自然资源的分布、范围、面积等为核心内容，对自然资源共性特征开展调查，如第三次全国国土调查（以下简称“三调”）。专项调查以自然资源的数量、质量、结构、生态功能等为内容，针对自然资源特性、专业管理需要开展调查，例如耕地质量等别年度更新工作、矿产资源国情调查、森林资源连续清查与二类调查、全国海洋经济调查和全国海域海岛地名普查等。各类全民所有自然资源资产清查的实物量信息主要来自调查成果，包括数量、质量、分布和用途等，其中土地、林地、草地和湿地的实物量属性信息主要来自基准时点的国土变更调查数据；矿产资源实物量属性信息主要来自储量数据库、油气矿产资源数据库中的各矿种储量和品位等数据；海洋资源实物量属性信息主要来自自然资源部海域海岛动态监管系统和全国海域海岛地名普查成果中的海域海岛数据、公共设施登记数据、围填海现状调查数据、海洋功能区划数据、无居民海岛调查等数据。在此基础上，将最新的耕地质量等别年度更新评价、林草生态综合监测评价、土地储备监测监管等成果整合至调查图斑，形成以调查图斑为单元的、陆海衔接的资产实物量边界。在资产清查试点推进过程中，通过多方研讨，初步建立了不同来源、不同尺度的实物量数据整合方法，首次实现了在一张图上统一反映各类国有自然资源资产的实物量情况。

　　2.2资产清查与资源调查的区别

　　2.2.1清查的范围比调查小

　　资源调查的范围是各类自然资源，包括集体所有和全民所有。2013年出版的《（中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定）辅导读本》（以下简称《辅导读本》）提出：“自然资源是指天然存在、有使用价值、当前和未来福利的自然环境因素的总和。”2020年颁布的《自然资源调查监测体系构建总体方案》（自然资发[2020]15号）采用了这一概念，明确自然资源部职责涉及土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海域海岛等自然资源，涵盖陆地和海洋、地上和地下，但同时也提出对于阳光、空气、风等其他自然资源，待条件成熟时再开展调查。

　　资产清查的范围是自然资源中属于全民所有的那一部分资产，比资源调查的范围小。《辅导读本》提出：“自然资源资产是指具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益）及产权明确的自然资源。”自然资源部职责涉及自然资源中为全民所有且符合资产特征的那部分属于清查的范围。按照《辅导读本》释义，自然资源资产的特点是稀缺、有用和产权明确。土地、森林、草原、湿地、水、海域等自然资源无疑是稀缺和有用的，而且具有清晰可见的边界，符合产权明确的前提，所以这些自然资源就是自然资源资产。资产清查与资源调查范围不一致主要表现在矿产资源和海岛资源。矿产资源具有稀缺性，多埋藏于地表以下，具有较强的隐蔽性，需要在一定技术条件下去探明和开发并带来经济效益，这就决定了只有一部分矿产资源属于矿产资源资产。未经任何调查或仅依据一般地质条件预测的，质量和数量、赋存状态、开发利用条件均不明的矿产资源不属于资产范畴，只有经过详细勘探查明，在预期的当地经济条件下，可用现有技术开采的矿产储量才属于矿产资源资产。《民法典》规定无居民海岛属于国家所有，所以只将无居民海岛列入清查范围。

　　2.2.2清查需要核算资产价值

　　现有的各类资源调查成果主要回答了“有什么，有多少，在哪里”的问题，包括所有权、数量、用途、分布等资源属性，基本反映了各类全民所有自然资源资产的实物情况。“三调”汇集了2.95亿个调查图斑，以2019年12月31日为标准时点，全面查清了我国陆地国土利用现状等情况。《产权指导意见》明确全民所有自然资源资产“家底”既包括实物量也包括价值量，这就需要通过清查工作明确影响价值的因素，清查价格、成本、收益等资产属性，选取合适的价格评估方法，统一时点核算出全国范围内横向可比的资产价值量。在资产清查试点过程中，已采集补充大量样点数据，首次在全国范围内建立了涵盖建设用地、耕地、种植园地、矿产、森林、草原、海洋资源，内涵统一且横向可比的国家级、省级资产清查价格体系，通过与实物量相乘后得到资产经济价值。考虑到生态价值和社会价值的内涵尚不明确，价格评估方法也未达成统一，清查暂时只核算了自然资源资产的经济价值，没有核算未利用地、湿地、水等更多体现生态价值和社会价值的自然资源资产价值。

　　2.2.3清查注重产权状况

　　加强和完善国有自然资源资产管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。与我国传统的自然资源管理不同，国有自然资源资产管理将自然资源资产作为所有权客体，强调资产管理属性，即对产权的管理。“产权”概念最早诞生在经济学理论中，是一个内涵相当丰富的概念。关于产权的内涵在理论界也没有达成共识，但普遍认为产权是一组权利束，产权是与财产有关的各种法定权利，包括所有权、占有权、使用权、支配权、经营权、索取权、继承权和不可侵犯权等一系列权利，其中决定性的是所有权。作为履行全民所有自然资源资产所有者职责，支撑国有自然资源资产管理的基础性工作，资产清查是在资源调查摸清各类自然资源资声的数量、质量、用途、分布等资源属性的前提下，进一步摸清资产的各项权利状况。

　　关于所有权状况。2022年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，明确编制自然资源清单，建立所有权权利体系，将部分权利以委托方式让省级或市地级政府代理行权。资产清查是将自然资源清单确定的所有者职责履职主体，按资源种类与资产边界在空间上与自然资源资产对应，实现所有者职责履职主体全覆盖，最终解决所有权人不到位、管理权责不明确的问题。

　　关于使用权状况。资产清查还要从资产管理者的角度，摸清“谁在用”各类国有自然资源资产，以及“用的怎么样”等资产使用情况。建设用地使用权、农用地承包经营权、矿产资源探矿权和采矿权、海域和海岛使用权等都属于这个范畴。为了科学编制资产保护利用规划，高效配置资产，实现资产保值增值，需要全面掌握资产使用权的让渡主体、期日、年限、用途、收益等情况。在2019年资产清查第一批试点时，自然资源部就以建设用地为重点，从宗地尺度试点清查了宗地面积、土地用途、合同价款、容积率、供应方式、供应时间、供应年限等情况。

　　3.存在困难和问题

　　3.1需要夯实自然资源资产管理基础

　　长期以来，我们主要关注资源管理，忽视了资产的权属、价格、收益等管理，大部分自然资源资产缺少统一的政府公示价格，尚未建立资产统计制度，所有者履职主体不能及时并很好地掌握资产各方面的变动情况。而且在实物量管理方面也存在不少问题，除了各类资源的数据及标准衔接问题，还有实物量与权属不对应问题，这些问题在矿产资源方面尤为突出，例如储量库与矿权库的数据尚不能有效衔接，困扰着资产清查工作。

　　3.2自然资源资产所有权边界不一致

　　“三调”是资产清查的重要工作基础，其重点是现状调查，虽然含有“权属”的内容，但是并不要求与自然资源确权登记成果保持一致。在试点中也发现部分地区存在自然资源资产的所有权权属边界与调查成果不完全一致的现象，这就导致资产清查的所有权边界不明晰的情况，在空间上无法落实所有权人，不利于资产空间化管理。

　　3.3宗地使用权信息尚未全覆盖

　　一方面，不动产登记信息管理或土地市场动态监管系统中的宗地范围均不能覆盖“三调”中所有建设用地，且部分宗地存在与“三调”图斑边界不一致等问题，不能满足使用权信息获取要求；另一方面，宗地面积覆盖率地区间差异较大，以2019年第一批资产清查试点的地区为例，青海省的覆盖率为2.71%，宁夏回族自治区约为20%，河北省约为50%，江西省为99.06%。全面补充和调查使用权状况是相当复杂的工作，继续开展资产清查试点无法解决使用权状况全覆盖的问题，而且有的地方基础工作薄弱，无法在短时间内完成资产清查任务。

　　3.4调查精度与其他工作无法有效衔接

　　由于资源管理和资产管理的要求不同，因此调查的精度要求也有所不同，国土变更调查的图斑边界与自然资源确权登记的宗地边界会存在犬齿交错不一致的情况。为了更好地支撑资产管理，资产清查的成果需要完成数字化建库工作，清晰地展示每一块资产的坐落、价值量、权利状况。如果统一采用“三调”的图斑边界，会违反“低精度服从高精度”的原则；如果统一采用自然资源确权登记的宗地边界，会导致清查的实物量汇总成果与“三调”不一致。

　　4.相关政策建议

　　4.1建立资产清查统计制度

　　重视资产属性信息的清查，逐步完善已经构建的各类全民所有自然资源资产清查价格体系，在资产清查成果的基础上建立资产统计制度，掌握资产家底变动情况。以权属为重点推进相关工作的衔接，努力实现实物量与权属的一一对应。

　　4.2推进调查与确权登记成果衔接

　　按照《自然资源部关于加快完成集体土地所有权确权登记成果更新汇交的通知》（自然资发[2022]19号）要求，各省级自然资源主管部门以县级为单位，于2023年底前将入库且更新过的集体土地所有权确权登记成果和地籍图全部汇交。建议推进并加强调查监测成果与确权登记成果的衔接，将明晰所有权权属边界明确为年度国土变更调查工作任务，保证调查监测的所有权权属边界与确权登记的成果保持一致，保障资产清查成果具有清晰、明确的国有自然资源资产边界。

　　4.3逐步查清历史遗留资产产权状况

　　早在1949年12月26日，为落实“必须保护农民已得土地的所有权”的规定，时任内务部部长的谢觉哉签发《关于填发土地房产所有证的指示》，明确提出土地改革结束后，“急需颁布土地房产所有证确定地权房权”；为进一步统一规范确权登记发证工作，中央人民政府内务部于1950年11月25日再次发布《关于填发土地房产所有证的指示》；1963年，国家在大中城市进行了房屋产权登记，在房产证中登载了土地使用面积;1979年，全国逐步建立国有土地有偿使用制度；1999年开始实施土地招拍挂制度。经过70多年的发展，地方的国有土地产权状况已经相当复杂，除了近年经过规范的土地征收与招拍挂流程、具有清晰产权的经济开发区之外，全国各地仍存在不少资产产权状况不明晰的历史遗留问题。是否有历史资料、资料保存是否完整、资料是否容易获取等基础工作情况不明晰，决定了短时间内无法全面清查国有土地资产的产权状况。建议将国土变更调查范围内国有建设用地产权状况作为下一步全面清查工作的重点内容，逐步推进并最终实现全覆盖。

　　4.4逐步推进形成资产边界

　　按照“低精度服从高精度”原则，在城镇建设用地范围内，将国土变更调查图斑边界与宗地（宗海）边界套合，两个边界不一致时，采用宗地（宗海）边界，与原有调查图斑边界续接后形成资产边界。随着清查资产产权历史遗留问题相关工作逐步推进，在城镇建设用地范围内形成覆盖调查图斑的资产边界，与国有建设用地范围外已经协调好的所有权边界合并后，形成覆盖全部调查图斑的资产边界，作为资产清查和资产管理最基础的底图。

　　4.5建立资产清查数据库形成数字化成果，夯实资产管理基础

　　按照“图数一致”原则，在逐步形成的各类全民所有自然资源资产边界内，将各类全民所有自然资源资产的数量、质量、价值量、所有者职责履职主体、使用权状况等形成可视化的资产底图，与“三区三线”、卫片执法、资产保护规划等工作衔接并套合相关成果，在底线管控的基础上，对生态空间、农业空间、生态保护红线和永久基本农田保护红线内的自然要素，按照科学、合理、高效的资产管理要求进行资产化管理，实现自然资源资产价值的最大化。

　　摘自《中国国土资源经济》2023年3期