推动全民所有自然资源资产统计工作路径探索

　　推动全民所有自然资源资产统计工作路径探索

　　党的十八大以来，党中央、国务院高度重视全民所有自然资源资产管理工作，进行了一系列重大决策部署，陆续出台《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》等相关文件，要求在摸清家底的基础上，加强自然资源资产管理。统计工作是社会经济管理的基础，对于自然资源资产管理来说更是必不可少。全民所有自然资源资产统计主要是在自然资源统计调查的基础上，从所有者角度出发，通过构建相关统计指标体系及时掌握资产的占有、使用、收益、处分等情况，统计实物量和经济价值量的同时也关注资产的配置使用情况和所有者权益维护情况。全民所有自然资源资产统计是全民所有自然资源资产管理的基础性工作。

　　1.全民所有自然资源资产统计的内涵要义

　　1.1定位

　　按照自然资源部“三定”方案，自然资源部统一行使土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等资产的所有者职责。全民所有自然资源资产统计运用科学调查方法，有计划、有组织地定期对自然资源资产的权属、数量、质量、价格、使用权、收益等要素的数据信息资料进行整理、汇总，分析相关要素的时空特点，研究变化规律，为管理决策提供参考，是一项按年度反映全民所有自然资源资产家底变化的常态化工作，也是解决全民所有自然资源资产“底数不清”问题的重要手段。围绕“统一履行全民所有自然资源资产所有者职责”建立年度统计台账，全面、及时、准确地掌握国有自然资源资产家底及权益变动情况，为全民所有自然资源资产管理提供数据支撑。

　　1.2业务流程

　　全民所有自然资源资产统计工作的流程具体包括统计设计、统计调查、统计整理、统计分析。

　　一是统计设计。根据全民所有自然资源资产管理、权益管理工作的需要，结合全民所有自然资源资产统计工作的定位，梳理资产统计工作数据需求，确定统计任务、统计对象和统计范围等内容，充分借鉴开展自然资源统计和其他资源专项统计工作积累的经验，对工作的各个阶段和各项主要工作进行统筹考虑，做好顶层设计。

　　二是统计调查。统计调查是根据已经拟定的工作方案，采用合理的方式，有计划、按步骤、科学地向调查单位搜集资产变化原始资料的过程。全民所有自然资源资产统计调查要在第三次全国国土调查和各类自然资源专项调查成果基础上统计土地、矿产、森林、草原、湿地、海洋、国家公园等全民所有自然资源资产（含自然生态空间）的成本、收益、价格、所有权履职主体、使用权主体与剩余年限等年度变化情况，因此在测量与转绘过程中应与已有资源调查或者资产清查数据保持一致的调查精度，在数据的量算与图件的修正上应与已有的调查规程做好相关衔接，做到图、表与实地相一致。自然资源部在2019年和2021年分别启动了第一批和第二批全民所有自然资源资产清查试点工作，形成的清查成果已为全民所有自然资源资产统计工作提供了时点（2020年12月31日）家底资料。

　　三是统计整理。根据全民所有自然资源资产统计的数据需求和统计单元的情况，对统计调查取得的资料进行数据汇总和分类整理，或是根据统计成果应用方向有针对性地对数据进行分类加工，得出反映资产总体特征的综合资料。统计数据的汇总和整理是后续统计分析的基础和前提。

　　四是统计分析。对全民所有自然资源资产统计整理的成果进行进一步加工和分析，通过总结规律，对现象做出判断和评价，从对现状的认识过渡到对未来的预测。

　　1.3总体思路

　　随着自然资源领域各项改革的深入，全民所有自然资源资产权益管理制度框架逐步建立。结合全民所有自然资源资产委托代理机制试点方案，现阶段推进全民所有自然资源资产统计工作要充分利用已有工作基础，总结吸纳自然资源统计工作积累的相关经验，在此基础上结合全民所有自然资源资产权益管理需求，按照“主张所有，行使权利，履行义务，承担责任，落实权益”的所有者职责内涵要求，坚持问题导向和目标导向相统一、科学可行和规范统一相统一、统筹推进和分步实施相统一的原则，形成由资产情况、管理主体和权责情况、权益情况组成的全民所有自然资源资产统计工作框架。统计内容涵盖土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋和国家公园等自然资源资产（生态空间）的总量（数量、质量、价值量）情况、保护和利用情况、管理主体和权责情况、配置和使用权情况、确权登记情况、收益情况和权益维护情况等。

　　一是资产情况，主要包括全民所有自然资源资产的总量情况、保护和利用情况2个部分。其中，总量情况集中反映资产的数量、质量和经济价值量，保护和利用情况主要结合自然资源保护和利用规划中全民所有部分或按照全民所有自然资源资产保护和使用规划有关分类的定位，从保护和可利用（或使用）两个方面反映资产情况，保护类资产主要统计生态保护红线和耕地保护红线内各类资源资产的边界管控情况，可利用资产按储备资产（包括管护资产）、已利用资产、尚未利用资产3个部分统计实物量和价值量。

　　二是管理主体和权责情况，主要是结合委托代理机制试点，以自然资源清单范围为依据，统计中央、省级、市级、县级各级履职主体的资产范围及总量情况，有关数据需随着委托代理机制试点的深入情况逐步丰富完善。

　　三是权益情况，主要统计资产配置情况、收益情况和权益维护情况。其中，配置情况主要包括配置方式、数量和成本情况；使用权情况主要统计资产的使用权主体、用途、年期、类型及其用途变化情况，针对已经确定使用权的资产统计其确权登记情况；收益情况主要指各类资源资产的配置收益；权益维护情况主要根据物权保护情况的方式分类统计，暂时统计全民所有自然资源资产的生态保护修复情况和损害赔偿情况。

　　由于各类自然资源资产的工作基础不同，资产总量情况通过现有业务系统或通过开展专项统计工作可以获取相关数据，对于所有权履职主体、使用权情况和权益维护情况等，后续根据委托代理机制试点工作的推进和资产清查工作的深化等相关业务工作的推进逐步获取数据。

　　2.推动全民所有自然资源资产统计工作的重大意义

　　2.1满足新时代自然资源资产管理的形势需求

　　市场经济条件下，自然资源管理包括资源化管理与资产化管理两种形式，其中资产化管理是未来自然资源管理的发展趋势。改革开放之前，我国自然资源无偿使用。改革开放以来，在社会主义市场经济的背景下，我国自然资源管理在不断地适应市场经济要求过程中，逐渐向资产化管理演变，大致经历了四个阶段：①资源无偿使用阶段，资源配置主要靠行政划拨；②单门类自然资源有偿使用制度探索阶段，属于自然资源资产管理的萌芽期；③自然资源有偿使用制度逐步发展阶段，形成各类自然资源资产分散管理体制，但是没有专门的资源资产管理机构；④自然资源资产管理体制全面深化改革阶段（十八大以来）。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“健全自然资源资产产权制度和资产管理体制”和“实行资源有偿使用制度”，对自然资源资产管理体制改革作出了总体部署。

　　自然资源领域的统计工作随着自然资源管理体制的演化发生变化。从1954年地质部开展全国矿产资源储量统计和地质勘查统计一直到2019年自然资源部启动自然资源和全民所有自然资源资产统计，统计工作经过数次制度改革和指标体系的调整。2018年自然资源部成立后，自然资源管理机构的职能进行了调整，自然资源部综合司主要承担自然资源综合统计和部内专业统计归口管理等工作，自然资源所有者权益司主要承担全民所有自然资源资产清查、统计等工作。2019年自然资源部启动了自然资源统计工作，制定并发布了《自然资源综合统计调查制度》和《自然资源统计工作管理办法》，同时推动开展了全民所有自然资源资产清查统计工作。现有自然资源统计工作涉及土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等7大资源，以及自然资源调查评价、资产权益确权管理、国土空间规划和管制、资源的合理开发利用、生态环境修复、测绘地理信息和自然资源管理等，侧重自然资源的实物量和行政管理情况统计，而全民所有自然资源资产统计重点反映资产属性特征，不仅统计资产实物量情况，还统计全民所有自然资源资产数量、质量、价值、使用权主体、让渡方式、权益变动及成本、收益等资产属性信息，以更好地满足新时代自然资源资产管理需求。

　　2.2动态掌握全民所有自然资源资产“家底”的重要手段

　　全民所有自然资源资产清查和统计都是摸清“家底”的重要手段，但两者又有明显的区别：第一，全民所有自然资源资产清查主要是查清某一时点的资产信息，统计内容主要包括全民所有自然资源资产数量、质量、价值、使用权主体、让渡方式、权益变动及成本、收益和支出等资产属性的年度变化情况，相关统计数据与现阶段全民所有自然资源资产平衡表编制、国有自然资源资产报告编制、全民所有自然资源资产考核评价等权益管理工作的需求衔接顺畅。第二，资产清查的数据以空间数据为基础，补充权属、数量、质量、用途等实物和价值属性信息，呈现方式主要是空间数据集；统计数据则多以数值型数据为主，主要用来展示不同种类和属性的资源资产数量。第三，资产清查的数据颗粒度更细，以图斑、矿区、油气田、国家公园等为基本清查单元；统计数据一般都是以汇总数据展示，根据不同的管理需求，一般按区域汇总所需数据，实践中多以行政区划为统计单元。第四，资产清查基础数据的主要用途是对全民所有自然资源资产实施动态监测监管，构建全民所有自然资源资产“一张图”，搭建全民所有自然资源资产动态监管平台；统计数据主要用于编制数据报告、工作报告、分析报告等，便于在公共场合发布。因此，相比资产清查，统计数据一般具备实用性、准确性、时效性、鲜明性的特点。资产统计可以及时通过年度数值型报表从整体上展示某一地区范围内较为全面的、宏观层面的数量特征，动态掌握全民所有自然资源资产“家底”，有助于决策者从整体上观察事物的本质和发展规律，从而做出正确的判断。

　　3.推动全民所有自然资源资产统计工作的路径选择

　　全民所有自然资源资产统计工作是一项全新的工作，目前仍处于探索阶段，工作基础比较薄弱，相关制度和工作机制尚未建立。若要实现常态化开展资产统计工作的目标，需要根据全民所有自然资源资产统计工作架构，在立足现实、满足需求、预期理性的基础上，根据建立制度体系、组织实施填报、成果分析应用的工作架构，从各环节分别切入探索全民所有自然资源资产统计工作推进路径。

　　3.1加快构建统计制度和建立工作机制

　　科学有效的规章制度是相关工作有序、持续推动的有效保障，稳定的统计制度体系可为开展资产统计工作提供可靠的规程或准则，从而更好地推进全民所有自然资源资产统计工作的组织实施。全民所有自然资源资产统计制度体系包括统计制度、统计管理办法、工作实施方案、填报技术规范等相关内容。建立科学高效的工作机制要横向、纵向统筹考虑，横向上明确资产统计工作涉及的各类资源管理部门间的协作关系，纵向上明确各级自然资源管理部门的数据采集方式和数据汇交、审核的方式方法，为扎实推进全民所有自然资源资产统计工作奠定基础。

　　3.2提高数据获取能力和信息化建设水平

　　在前期需求分析和顶层设计工作的基础上，依据科学可行、规范统一、不重不漏等原则，构建全民所有自然资源资产统计的指标体系，并确定每一项指标数据获取路径。根据每个指标的数据可得情况将所有指标分类分层并分别整理数据获取路径：一是已稳定开展统计的指标。该类指标可直接从其他业务司局开展的统计工作中获取数。二是未开展统计但已有数据获取基础的指标。该类指标指在相关司局开展的日常业务工作中已有相关的数据，但并未列入现行自然资源统计报表制度中，可通过与相关业务管理系统建立数据接口的方式获取数据。三是以往未开展统计且没有数据获取基础，需要根据现有工作进度实现数据获取的指标。该类指标可先纳入统计范围，通过基层调研或试填验证数据获取。四是未达成共识或短期内无法有效获取的指标。该类指标主要指在统计范围、指标解释、统计口径方面存在较大分歧的指标，以及需要从数据源头开始建立新的数据获取机制，并需要投入较大工作量的指标。此类指标可在完善相关工作基础后再纳入统计范围。在明确数据获取路径的基础上做好信息化工具设计开发工作，充分利用现有自然资源综合统计业务平台基础数据，通过开发数据接口和相应工作模块的方式，横向获取自然资源部相关司局业务系统的数据，同时基于综合统计业务平台开发直报系统，获取纵向逐级填报数据。

　　3.3推进统计工作的规范化

　　由于各类自然资源资产的特性和数据基础不同，已有的自然资源专项统计的启动时间和背景不同，侧重点也不同，客观上导致各专项统计之间的统计方式方法有所差异，标准化程度不高，间接制约了现代信息技术在统计中的应用，也造成了一些主要统计数据之间的矛盾。可按照以下思路推进统计工作的规范化：一是按照“统一设计、统一标准、统一布置”原则，整合统计指标，统一指标数据来源、统一指标的涵义和计算方法、统一分类标准和统计编码，构建一套设计规范、数据来源明确、填报方便的统计报表体系，在满足全民所有自然资源资产统计需求的同时又便于基层单位填报；二是规范统计的业务流程。依托信息化技术及现代管理手段，对全民所有自然资源资产统计工作的制度设计、数据采集、成果分析应用等环节进行统筹管理，规范统计业务流程和操作规程，确保各业务环节有效对接及相关工作流程环环相扣。

　　3.4做好统计数据的分析和服务

　　统计数据可反映事物在具体时间、地点条件下的数量表现、数量关系和数量变化，有助于决策者从整体观察事物的本质和发展规律，从而作出正确的判断。结合全民所有自然资源资产管理需求，深度挖掘数据背后的内容，使用不同的分析工具，对统计数据开展区域内一致性和可比性、全国地域差异性分析等深度分析。通过计算将数据汇总结果合理转换、进行定量与定性分析并形成分析报告。考虑到不同的应用需求，全民所有自然资源资产统计数据可以分别编写综合分析报告和专题分析报告，在遵守保密规定的前提下，坚持“能发布尽发布”原则，不断丰富统计数据发布内容，更好地满足公众需求；也可以在遵守相关规定的前提下通过多种形式在部门内部和有关部门间共享使用。

　　3.5加强统计人才队伍建设

　　鉴于全民所有自然资源资产统计工作的技术性较强，为确保统计工作的质量和进度，迫切需要加强统计专业队伍建设。随着互联网、云计算等信息技术的迅猛发展，全民所有自然资源资产统计的相关数据最终都会以计算机数据的形式记录和储存，这对传统统计的数据收集方式、统计理念方法等带来挑战，尤其是推行联网直报后，基层统计队伍工作重点发生重大转变，从过去繁重的数据搜集汇总、填制报表转向对原始数据的核查和基层统计工作的督导，在对提高统计数据的真实性和提升统计工作整体效能起到了积极的推动作用的同时，也对新时代统计人才队伍建设提出了更高的要求。基层统计人员需要及时转变工作重心和方向，努力提高个人业务素质，才能促进统计工作朝着“快、精、准”的目标不断迈进。加强统计人才队伍建设，需要建立约束和激励并重的统计人才管理机制，重视统计人员专业培训工作，重点加强统计工作人员对自然资源资产基础知识、管理规范等方面的培训。要不断探索人才队伍建设的方式方法，建立统计业务能力过硬的人才队伍，以统计人才建设助推统计事业更好发展。

　　摘自《中国国土资源经济》2023年3期