“第二轮土地承包到期后再延长30年”将是我国2027年前后推出的一项既定国策，不容置疑。每一次理论政策的重大调整都是围绕解决当时农业农村及国民经济发展面临的突出问题和主要矛盾而展开的，也是理论政策服务于社会实践的充分体现。同时，理论还要走在实践的前面，未来第二轮土地承包到期后如何延长、是否重新分地、如何保障无地少地农民家庭利益等，势必成为近5年内理论界和政策制定者重点关注的问题。基于此，从理论研究的视角出发，就科学探索“第二轮土地承包到期后再延长30年”的最优决策，分别从“四个层面”提出相应的思考。

　　1.公平层面：妥善弥补“生不增死不减”的制度缺憾

　　家庭联产承包责任制是集体所有制下的一种制度创新，其将农村集体土地所有权和承包经营权实行“两权分离”，激发了农民的生产积极性，提高了农村的经济效率。但是，在第一轮15年和第二轮30年的承包期限内，我们在分地方面，坚持以家庭为单位，采取“增人不增地，减人不减地”的政策。一方面，这项政策稳定了地权，激发了农户家庭的投资意愿，对提升农村经济效率具有一定的意义；但另一方面，按照20年的代际人口更替，45年的时间内至少出生两代人，有的家庭“增人多”，有的家庭“减人多”，如果一直沿用这项政策，势必在45年后产生社会不公现象。此处还没有考虑城镇化和人口流动造成的影响。如果在第三轮土地承包30年中，依旧沿用过去“生不增死不减”政策，那么我们在实践层面就需要提前准备，为这项制度顺利实施进行谋划。

　　面对这一难题，我们在第三轮土地承包期内该采取什么政策呢?一个可行路径是，依托土地流转发展新型农村集体经济，实行“确权确股不确地”的政策方案。随着中国农业的现代化水平和机械化程度的提升，规模经营优势逐步显现。通过引导农户以土地入股等有偿方式，将连片的规模土地“反租倒包”给村集体，再由村集体进行统一规划整理，以公开“发包”“租赁”等方式发展规模农业、现代农业，可以有效提高土地集约程度和亩产经济效益，促进村民创收致富。同时，为了解决村与村之间农民人均土地面积差距过大的问题，可在乡镇政府的指导下，将两个或多个行政村联合起来，探索“跨村联营”新型农村集体经济的发展模式。这样不仅能够增加总体的耕地面积，而且可以借助集体经济的资源优势来提升规模经济效应，还可以解决承包地面临的“生不增死不减”的公平问题和“搭配难”的效率问题。

　　在发展集体经济条件不成熟的村落，应在2027年分地之前，以“乡镇”为单位，全面做好辖区内农户家庭的土地数量统计，科学计算辖区内所有农村户籍人口人均分配土地的数值，绘制辖区内农户家庭人均土地数值的区间分布图，做好最大值、最小值、中位数等数理统计，以此来测量农户家庭土地分配的公平系数。公平程度高的村组经乡镇政府同意，可以不再重新分地，直接在原有承包期限基础上再延长30年；公平程度低的村组由乡镇政府指导这类村集体科学分配土地，确保每个农民家庭人均土地面积没有太大差距。其他未尽事宜，可在“调利不调地”的原则下，结合本地情况灵活应对，目的是在这个即将开启“新30年”的起点上，做好“确权确股”，不能在起点就出现令农民不满的不公正问题。

　　2.历史层面：妥善处理好与“土地确权”的关系

　　从理论逻辑看，推行农村土地确权的目的是，为农村土地流转做好明晰的产权保障，从而提高土地流转效率，实现农业经营的规模化、现代化。所以，从2013年至2018年，我国开展了农村承包地确权登记颁证工作，农户土地确权率超过96%。如果在第二轮土地承包到期后再延长30年，一些经过论证不需要重新分地的村庄可仍旧沿用确权成果，不需要重新丈量和重新分配土地，只不过是将农户承包期限再往后延长30年。如果一些村庄需要重新分配土地，那么确权就是一项历史沉淀成本，不再具有政策价值，而重新分配农业土地（宅基地和集体建设用地除外）代表之前的土地确权证失效（“确权证”明晰了土地的四至和数量）。

　　那么，还有没有别的方式，尽可能地不影响之前的土地确权?事实上，这个问题是可以解决的。例如，我们知道农村“三块地”中农业用地和宅基地的使用和收益归农户所有，而集体建设用地的收益归集体所有。在集体资金较为富足的村落，可探索以“存量集体资金”来弥补那些少地的农户家庭。另一个很好的发展方向是，发展集体经济组织和农业龙头企业，这将是大势所趋，也是实现中国式农业现代化的必经之路。在这个方向上，可以鼓励各村进行土地流转，将土地流转至集体经济组织或农业投资公司，最终将新增的集体经济收益平均分配给每个家庭的人口。这样就回避了过去土地确权的历史问题，从经济权利上保证每户家庭的公平收益。未来，还可摸索预留集体的农业用地、集体资产保值增值、退出承包土地入池、繁荣集体经济和集体企业等途径，将集体经济组织做成一个现代化公司制的营利机构，这样就不必拘束于土地是谁的、土地确权给了谁，最终要保障的是让土地获得更多的产出，让多出的经济收益公平分配至每个集体内部的所有成员。以上设计思路，是考虑到土地确权的历史成本，在新一轮“公平”分配中，遵循“调利不调地”策略，在确保农村土地确权成果继续有效情况下，来保障农村土地集体所有制的公平性在任何时候都能有效发挥作用。

　　3.效率层面：依托“三权分置”提升土地经营效率

　　如果说土地确权是一项历史成本，那么“三权分置”的政策目的就是将这项成本支出回收，并把源源不断的收益分配给“集体—农户—企业”。“三权分置”是在家庭联产承包责任制“两权分离”基础上演进而来的，通过土地所有权归集体、土地承包权归农户、土地经营权归种粮大户或农业企业来发展规模农业、现代农业和科技农业，这项政策的最终落脚点是依托土地流转来实现“大国大农”。

　　从理论逻辑来分析，当前实现“大国大农”可以有两条路径：一条路径是将土地流转至集体经济组织，由集体经济组织进行经营管理，这条路径不需要“三权分置”或“两权分离”；另一条路径是在现有农村土地集体所有制不变的情况下，通过“三权分置”明晰各主体的权利和义务，并在尊重农民个体意愿基础上进行自由选择的土地流转，具有较长的历史过渡性。在当前的实践中，除了部分典型地区还保留了第一种模式，中国农村土地流转主要采取第二种模式，一些种粮大户与农户或村集体签订了10年、20年甚至更长时间的土地流转合同。虽然法律规定租赁期限不超过20年，但在安徽、河南等地采访中，“抽屉合同”中超过20年的不在少数。这些合同已经确立了地块和投资项目，这种情况在第二轮土地承包到期后该怎么处理，也是当下影响政策制定的一个重要因素。例如，一些农户将自己的耕地长周期地租给种粮大户或农业企业，对方已经对土地进行平整和基础投资，实现了机械化、规模化耕种，或种上了名贵花木。而由于农业生产具有较长周期，短时间无法收回投资成本，如果这个时期重新分地或调整不同农户的地块位置，势必会阻碍“三权分置”制度的稳定运行并损耗社会福利，或激起农村新的社会矛盾。

　　这个时候就需要各个地方因地制宜。如果这些地方涉及土地流转问题，就应该以稳定租户的用益物权为主，重新分配土地的目标落在“确股不确地”上。如果不涉及土地流转，则可以按照上面公平层面和历史层面的操作，最终目的是让“三权分置”与“第二轮土地承包到期后再延长30年”顺利衔接，以保障各方利益在新的制度体系下不受损。

　　4.预期层面：理性答复“第二轮土地承包到期后再延长30年”的农民预期

　　在任何时候，纯朴而理性的农民都愿意表达他们最真实的想法，家庭联产承包责任制就是理性小农闯出来的一条道路，由此开启了一条自下而上的农民主导型的土地改革之路。当下，“第二轮土地承包到期后再延长30年”，这项政策的推行会给农民带来哪些预期呢?这也值得我们在倾听农民心声的基础上来进行提前预判。

　　此处，本文提出以下几个设想：一是如果第二轮30年到期后直接再延长30年，即仍然采取“生不增死不减”的静态管理办法，不进行动态调整，那么会不会在社会层面认为这是农村土地私有化的前兆，农民会预判这个土地就是属于他们自己的，他们可以享有自由的土地处分权利，甚至包括买卖。同时，没地或少地家庭会加深对这项制度的排斥，成为引发农村贫富分化和社会矛盾的新动因，对此我们要提前做好宣传和引导工作。二是如果“第二轮土地承包到期后再延长30年”政策充分考虑到少地、无地农户家庭的情况，保障这些农民享有本集体（主要以本村为参照物）平均的土地权益，那么不仅可以加深全体农民对集体所有制公平性的认同感，而且能遏制一些私下买卖土地的违规行为，进一步巩固集体所有制在农村的根本经济制度地位。三是如果第二轮土地承包到期后重新进行分地，可能会涉及一部分农户、土地流入方的土地，此时一定要尊重农户原有的土地承包权，保障他们合法投资收益的补偿（集体经济组织不能弥补收益差额的，应由县级政府给予解决），要善于聆听参与土地流转的农民家庭的意愿表达，并给予合理的解决方案。我们不能因为重新分地就随意损害原有承包农户和土地流入方的利益，否则即便土地承包权再延长30年也难以弥补政策的不科学对“三权分置”制度的破坏。除了以上设想，我们还应充分考虑不同农民主体的意愿、当地集体组织的意愿、流入方企业的意愿，让政策尽量照顾到各主体，画出一个涉及各方利益最大面积的“同心圆”。