保护修复海岸带 生态减灾强支撑

　　2018年10月10日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央财经委员会主任习近平主持召开中央财经委员会第三次会议，专题研究提高我国自然灾害防治能力。会议指出，要针对关键领域和薄弱环节，推动建设若干工程。

　　其中，海岸带保护修复工程自2020年实施以来，已取得阶段性成效。为进一步推进海岸带保护修复工程实施，自然资源部海洋减灾中心在全面梳理前期工作的基础上，赴山东、浙江、广东、福建多地，以及自然资源部北海局、南海局等单位开展了工程实施情况调研，并与相关单位座谈研讨，总结、凝练工程项目在生态与减灾协同增效方面可推广、可复制、可持续的好做法与好模式。

　　调研概况

　　摸清现状 强化管理 成效显现

　　在工程统一部署方面，自然资源部努力做好工程顶层设计，与相关部门联合编制印发《海岸带保护修复工程工作方案》，明确了总体目标，对工程任务作出了具体安排。2020年，自然资源部首次组织开展了全国滨海盐沼、海草床生态系统调查，摸清了两类生态系统的分布格局、生态现状及面临的主要威胁，为科学优化修复布局、采取针对性修复措施等提供支撑。同时积极引导沿海各省（自治区、直辖市）开展工程项目申报，多渠道筹措资金，组织做好项目评审、立项批复，建立监管工作机制，综合运用现场勘查、无人机、卫星遥感等多种监管手段，以季度为周期，全面加强工程项目事前、事中、事后全过程监管，及时掌握项目实施存在问题，督促整改，推进项目依法依规、科学有效实施。

　　为有效指导工程实施，自然资源部积极组织开展工程建设关键技术研发，建立了涵盖典型生态系统现状调查与评估、生态减灾和修复技术、修复效果跟踪监测与评估等21项技术标准，并于2020年作为团体标准发布实施。为强化我国生态与减灾协同增效技术成果国际宣传，2021年，自然资源部发布了海岸带保护修复工程系列团体标准英文版。2023年6月，自然资源部海洋预警监测司发布了滨海盐沼、海草床、牡蛎礁、砂质海岸等4类典型生态系统生态减灾修复手册。手册注重实用性、可操作性和科普性，满足一线技术人员参考使用的需求，为沿海地区科学有序推进工程项目建设与管理提供技术支撑。

　　调研认为，海岸带保护修复工程实施初见成效。2020年~2023年，实施海岸带保护修复工程项目近30项。从任务类型上大致可以归纳为3类：一是聚焦受人类活动影响，红树林、海草床、滨海盐沼等典型生态系统退化，以及河流泥沙来源和径流输沙量变化导致滩涂地形地貌改变，部分滨海湿地面积萎缩等生态问题，实施退养还湿（海）、水动力环境改善、生境基底修复、植物修复等典型生态系统修复措施。二是聚焦人类活动侵占破坏和海浪冲刷以及台风风暴潮等极端天气影响，导致砂质海岸侵蚀等问题，实施后滨固沙植被修复、沙丘修复、潮间带补沙、水下沙坝构建等修复措施。三是聚焦受风浪冲刷影响，海堤、护堤等被淘刷，部分坍塌破坏，以及海堤生态化程度低等问题，从生态系统完整性角度，实施堤前潮间带重构、堤身生态化改造、堤后缓冲带构建、退缩建坝、增设潮汐通道等生态化措施，不断实现生态与减灾协同增效，构建海岸带综合防护体系。

　　在修复成效方面，《海岸带保护修复工程评估报告》初步评估结果显示，修复后的红树林、滨海盐沼、砂质海岸等重要生态系统在一定时间内稳定发展后，植被消浪率可达50%以上，能够有效发挥消浪弱流、固滩护岸、防止岸线侵蚀等减灾作用。调研发现，福建省福州市通过两期工程项目实施，初步形成了以7.5千米自然岸线为主、由海向陆“海滩-后滨植被-防护林”立体式海岸综合防护体系，切实提升了滨海防风御浪减灾能力。浙江舟山项目围绕建设全国生态减灾示范岛的蓝图，修复大岙盐沼约10公顷；温州项目立足建设全国淤涨型滩涂生态减灾示范区，在飞云江河口修复盐沼约2公顷、修复牡蛎礁近20公顷。监测结果表明，滨海盐沼和牡蛎礁生态与减灾协同增效的修复成效已初步显现。

　　难点问题

　　缺乏长效机制 成果有待推广

　　海岸带保护修复工程缺乏长效管理机制。目前工程主要以项目方式推进实施，一般项目执行周期为2年~3年，与保护修复工作的长期性特征、对适应性管理的客观要求存在矛盾。工程实施的整体性、系统性不强，后续常态化管控主要依赖各地方的自主性，往往受到基层技术能力的制约。

　　海岸带保护修复工程实施管理层面有待完善。在工程实施进度方面，调研发现，一是部分地方政府“重申报、轻实施”，政府协调力度不够，审批程序多、审批周期长，导致部分项目实施进度缓慢；二是部分项目存在前期论证工作不充分、对相关部门管理政策掌握不到位、利益相关者协调不力等问题导致项目进展滞后；三是地方配套资金不到位，导致项目进度缓慢。在工程全过程监管方面，一是在事前缺少对申请项目可行性、实施科学性等方面的技术监管；二是工程项目生态修复成效具有滞后性，在工程项目后期管护、修复成效等方面的监管有待进一步明晰要求和实践应用，以保障生态修复成效的持续性和良性发展。

　　海岸带保护修复工程技术支撑层面有待完善和示范引领。调研发现，现有工程技术方法体系仍缺乏对部分保护修复关键环节提供指导。一是在典型生态系统保护修复成效评估、碳汇能力计量监测、海堤生态化建设及生态性评价等方面缺少技术标准支撑。二是在工程项目实施过程中已探索的新技术、好经验、好做法有待凝练，技术有待强化，成果有待推广，以深入引领后续工程项目建设和实施。

　　措施建议

　　严格保护修复监管 提升技术支撑能力

　　严格生态保护修复监管。一是优化全过程监管流程，加大项目实施日常监管力度，建立监管台账，充分利用数字化手段及时掌握进展、识别问题、开展监管。二是细化监管要求，明确整改措施，压实地方政府主体责任。视问题严重情况，可将终止项目实施、限制申报资格、海洋督察等强有力手段纳入整改措施。三是加大监测力度，加强生态修复综合成效监管监测和评估，建立长期生态监测站，纳入海洋生态保护修复实施内容，由中央财政和地方财政经费统筹支持，保障海洋生态保护修复成效监测长效实施。四是在评审环节适当延长评审时间，提高专业型专家数量和比例，进一步提升项目评审科学性。五是切实考虑海洋环境和生态条件的复杂性和特殊性，制定海洋生态保护修复项目预算定额标准，有力支撑工程预算和经费执行监管。

　　提升生态减灾修复技术支撑能力。一是加大生态系统现状调查监测力度，以省为单元划分区块，按照轻重缓急逐区块开展，分期实现全覆盖，系统分析评价岸滩稳定性、生境多样性以及生态系统服务功能，为生态减灾修复布局提供有力支撑。二是结合工程项目应用实践，不断完善生态减灾修复技术，逐步制定生态保护修复成效评估技术规范，侧重减灾功能、碳汇能力计量监测、人工岸线生态恢复等方面的定量评估方法研发。总结凝练工程项目生态与减灾协同增效的可推广、可复制、可持续的好做法、好模式，定期编制案例集，强化工程项目技术和成果在国内外应用推广宣传。

　　（作者系自然资源部海洋减灾中心主任、党委书记。经作者同意，本调研报告有删减）