《筑牢长江黄河上游生态屏障的四川实践》

　　生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。四川省深入贯彻落实习近平生态文明思想，按照国家关于划定并严守生态保护红线的统一部署，进一步树牢上游意识、强化上游担当，统筹划定生态保护红线，细化管控规则，严格监督管理，实现一条红线管控重要生态空间，夯实长江黄河上游重要生态屏障的空间基础。

　　一、划定生态保护红线的总体思路

　　认真落实党中央国务院和自然资源部安排部署，以2018年省政府公布的生态保护红线方案为基础，统一底图底数，深入开展生态功能重要性评估和生态环境脆弱性评估，充分衔接自然保护地整合优化成果，重点识别存在的矛盾冲突，明确调整规则，有针对性地开展评估调整。

　　（一）工作原则

　　——保护优先，突出重点。以维护生态功能、保障国家和全省生态安全为导向，落实主体功能区战略和制度，重点评估解决生态保护红线划定中存在的矛盾冲突，识别应划尽划区域，做到应划尽划。

　　——科学客观，实事求是。树立底线意识，严格工作程序、质量要求、审核标准，统筹考虑自然生态整体性和系统性，开展科学评估，摸清全省生态环境资源本底，科学客观开展红线划定工作。

　　——统一底数，协同推进。充分利用各类客观调查数据，以经认定的第三次全国国土调查成果作为基础，结合国土空间规划编制、自然保护地整合优化工作，上下联动、区域协调、部门合作、统筹推进。

　　——总量稳定，局部优化。在确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变的前提下，在科学评估的基础上，按照“先做减法再做加法”的思路，对生态保护红线进行局部调整和优化。

　　（二）主要做法

　　夯实基础，摸清家底。在内业分析上，充分运用高分辨率遥感影像、第三次全国国土调查数据、整合优化后的自然保护地等基础数据，对基础数据的准确性、划定界限合理性、矛盾冲突情况、应划尽划情况等进行分析和评估，摸清全省生态保护红线家底。同时，结合地方实际，更新调整规则，最终根据国家相关规定，形成了四川省生态保护红线调整规则、管控规则。

　　部门协作，优化完善。在“五上五下”基础上，自然资源厅积极与省林草局、大熊猫国家公园和中国科学院成都山地所衔接，共同推进自然保护地整合优化成果和“双评价”成果优化，在应划尽划的基础上，衔接发改、水利、交通部门，将生态保护红线内矛盾冲突应调尽调，确保生态保护红线科学可行。

　　软件审查，提高质效。通过辅助软件，针对各市（州）提交的生态保护红线成果数据进行逐一图斑核查，提出生态保护红线与各类用地间存在的矛盾冲突以及矢量数据存在的碎小图斑、边界不规则等问题，为科学评估生态保护红线提供了数据支撑，减少了评估调整工作中的重复工作量，提高了生态保护红线评估调整工作的质量和效率。

　　衔接完善，统筹落地。衔接自然保护地整合优化成果和“双评价”生态保护重要性评价成果，形成四川省生态保护红线评估报告，征求各省直相关部门意见，修改完善生态保护红线评估成果上报。根据国家预检和技术审查情况，对生态保护红线成果进行修改完善后，经部报送各部委会签并报国务院审批，颁布实施后，结合市县国土空间规划编制和勘界定标工作落地。

　　图1 技术路线图

　　二、优化长江黄河上游的生态保护格局

　　四川地处长江上游、我国西南内陆腹地，跨我国地形第一阶梯向第二阶梯的过渡地带，西部高山高原区、西南部山地区分别是国家“两屏三带”生态安全战略格局中“青藏高原生态屏障”、“黄土高原—川滇生态屏障”重要组成部分，水源涵养、水土保持、生物多样性维护、气候调节等生态功能突出，是长江、黄河上游重要的生态屏障，“中华水塔”的重要组成部分。

　　按照部省相关要求，将川西高山高原和盆周山地的生态敏感区域、金沙江下游水土流失敏感区、川东南石漠化等生态保护极重要和生态极脆弱区域划入生态保护红线。未纳入生态保护红线的其他生态空间，建立因地制宜、红线内外协调一致的生态保护体系。

　　全省生态保护红线主要分布于川西北高山高原区域和盆周山地，呈现“四轴九核”的空间布局结构。“四轴”为大巴山、金沙江下游干热河谷、川东南山地以及盆中丘陵区，其生态保护红线主要呈带状分布。“九核”为若尔盖湿地（黄河源）、雅砻江源、大渡河源以及大雪山、沙鲁里山、岷山、邛崃山、凉山—相岭、锦屏山山脉，其生态保护红线呈现出以水系、山系为骨架集中成片分布的特点。

　　三、强化重要生态系统的保护与修复

　　坚定践行“山水林田湖草沙是一个生命共同体”理念，着力完善自然保护地和生物多样性保护体系，统筹推进山水林田湖草沙冰整体保护、系统修复、综合治理，全面筑牢长江黄河上游生态屏障，促进人与自然和谐共生。

　　（一）建立以国家公园为主体的自然保护地体系

　　加快建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、自然公园为补充的自然保护地体系，持续提升生态系统质量，确保生态环境总体安全。高质量建设大熊猫国家公园。坚持以大熊猫保护为核心的生态功能定位，以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，为大熊猫及其伞护的动植物物种的生存繁衍保留良好的生态空间，确保大熊猫种群稳定繁衍。加快创建若尔盖国家公园。加强川甘两省协作，推进自然保护地整合优化，共建若尔盖国家公园，保护高原泥炭沼泽湿地生态系统的原真性和完整性、黑颈鹤等珍稀鸟类的重要栖息地，提升黄河上游生态系统质量和水源涵养能力，巩固黄河上游最大“蓄水池”。加强自然保护区生物多样性保护。加强自然保护区的建设和管理，维持和恢复珍稀濒危野生动植物种群数量及赖以生存的栖息环境，确保主要保护对象安全。完善各类自然公园生态保育功能。加强保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，以及具有生态、观赏、文化和科学价值等可持续利用的区域。改善自然公园生态保育功能，促进保护和利用结合。

　　（二）建设生物多样性保护网络

　　坚持保护优先、自然恢复为主，遵循自然生态系统演替和地带性分布规律，加强生物多样性保护网络建设，持续优化生物多样性保护空间格局。严格保护关键生物多样性地区，加强保护横断山南段、岷江—横断山北段、羌塘—三江源、大巴山、武陵山等生物多样性保护优先区域。保护珍稀野生动物生态廊道和候鸟迁飞通道，全面加强大熊猫关键生态廊道建设，加快构建野生动物迁徙觅食通道，加强重要水生生物迁徙通道和重要候鸟迁飞通道的保护。完善物种迁地保护和基因保存体系布局，加强动植物迁地保护管理，优化建设动植物园和野生动物救护网络。加强基因保存体系布局。在植物遗传资源多样性保护方面，推进林木种质资源库、草种资源库建设；在野生动物遗传资源保护方面，构建和完善野生动物救护繁育机构和种质基因库。

　　（三）实施山水林田湖草沙一体化保护修复

　　以重点流域和重要山脉为基础单元，突出自然地理完整性、生态系统连通性和生态问题相似性等特征，将全省划分为8个生态修复分区。坚持保护优先、自然恢复为主，明确各个生态修复分区的生态保护修复重点任务和修复对策，重点部署10大山水林田湖草沙一体化保护修复重大工程，协同解决区域突出生态问题恢复受损生态系统，改善生态系统质量，增强生态碳汇能力，扎实推进生物多样性保护，严守生态保护红线，锚固生态安全格局，着力提升生态功能区生态安全保障能力。

　　四、注重生态保护红线的细化落实

　　（一）统一底数底图

　　原生态保护红线划定时采用的基础数据存在数据来源多样、精度不同、时效性不足、投影坐标系不一等问题，导致划定成果矛盾较多、难以落地。在市县国土空间规划编制过程中，明确以第三次全国国土调查成果为底图，结合高分辨率遥感影像、资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价、整合优化后的自然保护地等基础数据，对原有生态保护红线进行调整。

　　——洪雅县原生态保护红线划定时因自然保护地等数据精度欠佳，造成生态保护红线边界呈现“锯齿状”。规划按照比例尺不小于1：10000的要求，结合自然地貌边界、整合优化后的自然保护地范围等进行修正，确保生态保护红线划定结果科学准确（见图2）。

　　图2 洪雅县原生态保护红线瓦屋山森林自然公园区域锯齿状示意图（上）

　　洪雅县生态保护红线划定成果瓦屋山森林自然公园区域示意图（下）

　　（二）确保应划尽划

　　衔接整合优化后的自然保护地、饮用水水源地一级保护区、水产种质资源保护区、珍稀濒危物种分布区等基础数据，根据资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，统筹考虑自然生态的整体性和系统性，因地制宜将有必要实行严格生态保护的区域划入生态保护红线，确保生态系统完整性和生态廊道连通性。

　　——宝兴县充分衔接自然保护地整合优化方案，将大熊猫国家公园、四川宝兴硗碛湖湿地公园、四川宝兴河珍稀鱼类自然保护区等自然保护地划入生态保护红线，划入生态保护红线内的自然保护地面积比例达100%，生态保护红线面积占全县国土面积的比例从74.09%增加到 81.97%，生态系统完整性和生态廊道连通性得到显著提高。

　　（三）协调矛盾冲突

　　落实国省相关文件要求，结合市县实际情况，分析梳理原生态保护红线内永久基本农田、连片稳定耕地、人工商品林、现状城镇村及工矿、特殊用地和已批准等建设用地、重点建设项目等各类矛盾冲突情况，有针对性地开展生态功能影响评估，根据评估结论按照调出、退出和保留的方式对生态保护红线进行调整优化。

　　——九寨沟县原生态保护红线范围内涉及永久基本农田，开展生态功能影响评估，根据评估结果调出位于自然保护地核心保护区外，小于25°、大于15亩集中连片的永久基本农田0.54平方公里，统筹兼顾耕地保护（见图3）。

　　图3 九寨沟县原生态保护红线与集中连片永久基本农田关系示意图（上）

　　九寨沟县生态保护红线划定成果与集中连片永久基本农田关系示意图（下）

　　（四）校核边界合理性

　　通过与高分辨率遥感影像和第三次全国国土调查成果数据进行对比的方式，分析生态保护红线划定成果的合理性，对与自然地貌单元、行政边界存在明显偏移的生态保护红线进行纠正，并利用地理信息系统对调整后的生态保护红线进行图斑融合处理，减少生态保护红线“天窗”、降低图斑破碎度，确保生态保护红线划定结果与自然地理特征相符、与生态安全格局一致。

　　——眉山市原生态保护红线存在与自然地物地类边界不一致的情况。规划结合自然地物地类边界、整合优化后的自然保护地范围等对生态保护红线进行修正，确保划定生态保护红线图、数、实地相一致（见图4）

　　图4  眉山市原生态保护红线与黑龙滩水域遥感影像套合图（上）

　　眉山市生态保护红线划定成果与黑龙滩水域遥感影像套合图（下）

　　五、严格生态保护红线的管控措施

　　（一）管控工作现状

　　严格管控有限人为活动。一是严格限定对生态保护红线功能不造成破坏的有限人为活动类型，明确生态保护红线内的国家公园、自然保护区、自然公园、风景名胜区、饮用水水源保护区、水产种质资源保护区、世界遗产地等特定区域，应严格依照相关的法律法规和文件规定执行，在用地报批前应取得相应主管部门的同意（意见）。二是规范有限人为活动认定。对生态功能不造成破坏的有限人为活动需要用地报批的，明确不因涉及生态保护红线而改变其原有的用地审批层级。经省政府同意，制定生态保护红线内有限人为活动认定意见办理流程，作为报批农用地转用、土地征收的依据。

　　严格项目用地占用审批。一是严格控制项目范围。明确占用生态保护红线的项目，必须严格控制在《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）规定范围内，不属于该文件规定范围内的项目一律不得建设占用生态保护红线。二是规范审批办理要求。规定逐级上报时应提供的项目依据与审查意见，制定国家重大项目占用生态保护红线不可避让论证意见办理流程，明确建设项目占用生态保护红线不可避让论证报告内容，要求报请省政府出具意见前，由自然资源厅会同生态环境厅、省林草局，以及有关方面的专家进行评审论证。三是开展“多论合一”工作。印发《四川省建设项目规划选址和用地预审论证报告编制技术指南》，将建设项目规划选址和用地预审阶段涉及的规划选址论证、建设用地踏勘论证、节地评价论证、占用生态红线不可避让论证合并，实现一次申报、同步审批、缩短时限、提高效率的目标。

　　严格生态保护红线监管。一是压实主体责任。明确地方各级党委和政府、自然资源、生态环境、林业和草原主管部门以及其他有关部门职责分工，共守生态保护红线。二是处理遗留问题。研究起草《四川省生态红线内矿业权退出指导意见》，积极稳妥推进相关工作。对人工商品林、原住民以及零星分布的已有水电、风电、光伏设施分别提出处置原则和措施。三是加强日常监测。省级加强生态保护红线动态监测评估，对监测监控发现的问题，及时通报当地政府，由有关部门依据各自职能组织开展现场核查，依法依规从重从快处理。市、县要加强能力建设，强化信息共享，建立本行政区监管体系，实施分级监管。四是严格调整程序。在142号文要求基础上，对自然保护地、饮用水水源保护区边界发生调整以及已依法设立的油气探矿权拟转采矿权的，提出具体贯彻意见。

　　（二）未来管控思路

　　健全法规政策。立足四川省情实际，结合国家相关法律法规与政策措施，因地制宜制定生态保护红线管理地方性法规规章和正负面清单。研究制定有利于提升和保障生态功能的规划、土地等配套政策，鼓励市场化、社会化投融资方式，统筹调动各方资源，积极探索多渠道筹集资金，共同推进生态保护修复治理。

　　开展定期评价。按照定期评估的方式，分析评价全省生态保护红线生态功能状况及动态变化趋势，将评价结果作为优化生态保护红线布局、安排生态保护补偿资金的前置环节和重要依据。同时，对地方党委和政府落实生态保护红线情况进行绩效考核，考核结果作为党政领导班子和领导干部绩效考核及责任追究、离任审计的重要参考。

　　建立监测平台。将生态保护红线纳入国土空间规划“一张图”，高效整合地面生态系统、环境、气象、水文水资源、水土保持等监测站点和卫星遥感监测能力，完善生态保护红线监测站网布设，实现生态保护红线综合监测网络全覆盖。健全监测数据共享服务体制机制，建设监测预警数据库，运用云计算、大数据处理及数据融合技术，实现数据实时共享，将发现的破坏生态保护红线行为及时通报当地政府，由有关部门依据各自职能组织开展现场核查，依法依规进行处理。

　　（作者：郑远 勾斌 冯瀚 夏太运 高黄根）

　　 责任编辑：李雪蕊
原文链接：http://dnr.sc.gov.cn/scdnr/sctpxw/2023/8/24/9b3dca27abf442c78b5bf07d0c2e4a54.shtml
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