新《贵州省土地管理条例》大家谈之四｜严格规范征地工作程序和要求 保障被征地农民合法权益

　　编者按

　　新修订的《贵州省土地管理条例》已于2023年3月1日施行。为做好新《条例》的宣传贯彻落实，特推出“学习贯彻新《贵州省土地管理条例》大家谈”专栏，陆续发布业务处室相关负责同志文章，从各自业务领域深度解读有关条款，推动新《条例》有效实施。

　　严格规范征地工作程序和要求

　　保障被征地农民合法权益

　　作者：吴玺

　　国家新修改《土地管理法》以及新修订的《土地管理法实施条例》在完善土地征收制度方面作出了多项创新性规定，特别是建立了以充分尊重被征地农民意愿为核心价值的新型征地程序。新《贵州省土地管理条例》（以下简称“我省新《条例》”）作为地方性法规，贯彻落实了国家上位法律法规有关规定，进一步规范地方政府土地征收行为，对土地征收程序和内容作出明确和细化。

　　这里结合当前土地征收中涉法涉诉突出问题，重点讲解一下我省新《条例》涉及土地征收的第28条至36条相关内容。

　　一、严格规范征地前期工作程序，依法保障被征地农民的知情权、参与权、表达权、监督权

　　《土地管理法实施条例》将征收土地预公告、土地现状调查、社会稳定风险评估、制定征地补偿安置方案并公告、听证告知、补偿登记、签订征地补偿安置协议等7项程序前置到征地申报前完成，被归纳为“征地前期工作”，都由拟申报征地的市、县人民政府负总责。《土地管理法实施条例》第30条规定，县级以上地方人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请。

　　针对土地批复类涉法涉诉案件中，被征地农民普遍反映不了解征地前期工作相关情况，我省新《条例》从以下几方面进行了细化和明确。

　　一是明确征收土地预公告的地点。明确依法需要征收土地的，县级以上人民政府应当在拟征收土地所在的乡镇政务公开栏和村务公开栏以及村民小组显著位置公开征收土地预公告。

　　二是细化征地补偿安置公告内容。明确征地补偿安置公告除载明征地补偿安置方案的内容外，还应当同时载明办理补偿登记的方式和期限，以及异议反馈渠道等内容。

　　三是明确关于征地补偿安置方案听证会的“门槛”条件。《土地管理法》第47条第三款规定，多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案，不符合法律、法规规定的，县级以上人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。我省新《条例》明确过半数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案，不符合法律、法规规定的，县级以上人民政府应当组织召开听证会，解决了实践中对“多数”界定不明确的问题。

　　四是细化签订征地补偿安置协议有关要求。首先，明确征地补偿安置协议签订时段。规定办理补偿登记后，申请征收土地前，县级以上人民政府应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。其次，明确征地补偿安置协议的内容和形式。应当对交付土地的期限、条件以及补偿费用的支付期限等进行约定。涉及不同权利主体的，征地补偿安置协议中应当明确各权利主体权益，并附各权利主体签名或者盖章。征地补偿安置协议示范文本由省人民政府制定。最后，明确个别确实难以达成征地补偿安置协议情况的处理。按照上位法的规定，重申了个别确实难以达成征地补偿安置协议的，县级以上人民政府应当在申请征收土地时如实说明。作此规定，主要是考虑到实践中确实存在无法达成协议的情况，但征地程序不能因此停滞，损害公众利益，因此规定将有关情况报批准机关决策。换言之，申报用地时需说明地方人民政府与土地所有权人、土地使用权人签订征地补偿安置协议的比例，但不要求签订比例必须达到100%。“个别”应理解为“极少数”，签订征地补偿安置协议的比例一般把握在95%以上，同时，申报用地的地方人民政府应对用地申报材料的真实性负责，确保签订协议情况是拟被征地的农民的真实意思表示，避免引发行政复议诉讼案件后的工作被动。

　　二、进一步完善细化土地征收批准后实施工作要求

　　一是细化发布征地批后公告的有关要求。征地批准后发布征地公告是老《土地管理法》就明确规定的做法，新修改的《土地管理法》保留了征地批后公告，作为土地征收进入实施阶段的重要标志。我省新《条例》在上位法的基础上进一步细化相关要求。首先，明确了征地公告内容。征收土地公告应当包括征地批准机关、文号、时间、用途和征收范围；征地补偿安置方案；征收土地补偿费用以及被征地农民社会保障等费用的支付方式和期限；对征地行为不服的救济方式和申请期限；其他需要公告的内容。其次，明确了征地公告时长。明确征收土地公告时间不少于30日，这是为了让被征地农民有充足的时间了解征地有关情况，以及权利救济渠道和时限，充分保障其相关合法权益。最后，明确了征地公告的留存记录方式。明确要求采取拍照、录像、公证等方式留存记录征地公告。征地公告是地方人民政府实施征地的标志性证据，对起算当事人权利救济时限具有重要意义。《行政诉讼法》第46条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。《行政复议法》第9条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定申请期限超过60日的除外。

　　二是明确足额支付补偿费用的时限要求。《民法典》第234条第三款规定，征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。何为“及时”？我省新《条例》规定县级以上人民政府应当自征收土地公告之日起3个月内，足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并落实被征地农民社会保障费用，贯彻实施《民法典》的要求。

　　三是明确个别未达成征地补偿安置协议的，组织实施征地的地方人民政府收到土地征收批复后应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。按照国家上位法的规定，遵循行政征收强制性要求，在征地审批通过后，对仍无法达成协议的，实施征地的县级以上人民政府应依据征地补偿安置方案和土地现状调查结果，作出征地补偿安置决定。征地补偿安置决定是一种行政决定，行政相对人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行行政决定的，行政机关可以申请人民法院强制执行。

　　四是完善土地补偿费、安置补助费的分配制度。明确农村集体经济组织或村民委员会应当将征收农村集体承包地和自留地的土地补偿费主要用于补偿被征地农民，可以将不低于80%的土地补偿费一次性支付被征地农民；也可以根据当地实际情况和被征地农民的意愿，经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，土地补偿费可以统一安排使用，依法调整其他土地给被征地农民。安置补助费归被征地农民所有。被征地农民同意由农村集体经济组织、村民委员会或者其他单位安置的，相应安置补助费支付给农村集体经济组织、村民委员会或者其他单位。农村村民住宅以外的其他地上附着物和青苗等的补偿费用归其所有权人所有。这一规定是在修订立法过程充分吸收社会各界有关意见建议的成果，最大限度保障了被征地农民的财产权益，充分尊重其个人意愿，又遵循了被征收土地属于集体，不属于农民个人这一基本原则，避免集体产权被虚化掏空。

　　三、完善征地相关补偿标准和规则

　　一是建立征收农用地以外的其他土地、农村村民住宅以及其他地上附着物、青苗的补偿标准规则。《土地管理法》第48条第三款、第四款分别规定，征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定；征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。我省新《条例》明确征收农用地以外的其他土地的土地补偿费，与征收农用地、安置补助费一起纳入，由省人民政府通过制定公布区片综合地价确定。省人民政府制定征收农村村民住宅以及其他地上附着物、青苗的最低补偿标准，市、县人民政府根据实际制定本行政区域的具体补偿标准。这里的“市”既包括设区的地级市，也包括县级市，这样规定，主要考虑是征地标准与地方详细规划、土地供应权限相统一，避免出现在同一城市邻近地段，相关补偿标准因制定机关不同而差异过大的问题。

　　二是建立征收集体土地时需要迁移、改建有关基础设施的补偿原则。明确征收集体土地需要迁移、改建水利、交通运输、电力、通讯、测量标志等基础设施的，按照等效替代的原则进行迁移、改建或者支付迁移费、改建费、补偿费等。这为开展相关迁移、改建工作或支付相关费用提供了法律依据。

　　有关说明

　　农用地转用和土地征收是土地管理的核心，也是土地管理依法行政的重点。新《贵州省土地管理条例》设立了“农用地转用和土地征收”专章共11条，体现了对此项工作的高度重视。

　　农用地转用和土地征收本质上两个审批事项，当这两个审批事项处于同一审批层级时才同时合并办理；当农用地转用地审批与土地征收审批层级不一致时，则分别办理农用地转用审批和土地征收审批。

　　农用地转用审批重点解决农用地是否可以转为建设用地，以及占用耕地后如何补充耕地的问题，是实施土地用途管制的关键，也是落实国土空间规划的抓手。

　　土地征收审批重点解决的是能否把农村集体所有的土地征收为国家所有，重点审查土地征收的必要性和合法性，土地征收是否符合《土地管理法》第四十五条规定的公共利益及是否符合法定程序等。

　　（作者系省自然资源厅法规处处长）