新一轮找矿突破大讨论 | 探索矿产资源勘查开发空间保障新路径

　　编者按

　　矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全。近年来，我国能源资源供需环境和安全环境发生了重大变化，保障国家能源资源安全的重要性越发凸显。今年的全国自然资源工作会议提出，围绕加强重要能源矿产资源国内勘探开发和增储上产，全面启动新一轮找矿突破战略行动。《中国自然资源报》即日起开设“新一轮找矿突破大讨论”专栏，旨在引导地勘行业广泛参与讨论，积极建言献策，凝聚行业共识，推动新一轮找矿突破战略行动扎实开展。

　　党的二十大胜利召开前夕，习近平总书记给山东省地矿局第六地质大队全体地质工作者回信，提出了“三点肯定”“三点希望”和“一个总体目标”。

　　“三点肯定”一是肯定地质工作者的贡献和使命担当；二是肯定矿产资源是经济社会发展重要物质基础的初级产品地位；三是肯定矿产资源勘查开发“事关国计民生和国家安全”的重要性。“三点希望”一是希望地勘队伍发扬优良传统；二是希望矿产资源勘查开发践行绿色发展理念；三是希望地勘队伍加大勘查力度，加强科技攻关，在新一轮找矿突破战略行动中发挥更大作用。“一个总体目标”是保障国家能源资源安全。这既是对以山东省地矿局第六地质大队为代表的全体地质工作者的充分肯定，更是对矿产资源勘查开发践行绿色发展理念提出了更高的要求。

　　如何根据新形势、新要求，更好地统筹国家粮食安全、生态安全、能源资源安全之间的关系，在空间上保障新一轮找矿突破战略行动落地见效，成为当前迫切需要解决的问题。

　　保障矿产资源勘查开发空间的现有路径

　　矿产资源勘查开发的空间利用有其特殊性。因其分布的广泛性，矿产资源赋存空间可能与国土空间任一管控区域交叉重叠；因其赋存状态的资源环境一体性，地下矿产资源采掘会对地上的农田、林、草、房屋等产生较大影响；因其占用空间的过程性，采掘结束会有空间治理修复和权属归还的过程；因其多数隐伏于地下，导致其空间占用的不确定性，很难像生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界一样，在国土空间规划中形成确定的空间控制边界，因此，一个新的找矿成果要落地开发形成产能，大概率会形成对原有空间规划布局的突破。

　　为解决矿产资源勘查开发空间问题，《省级国土空间规划编制指南（试行）》设置了“战略性矿产资源保障区”主体功能分区；《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中，将矿产能源发展区作为一级规划分区；在生态保护红线评估调整中，尽可能避开了现有的合法采矿权和部分探矿权；在《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》中，分矿种、分开采方式提出了涉及永久基本农田的矿业权设置原则；在《自然资源部生态环境部国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》中，针对生态保护红线内自然保护地核心保护区外的战略性矿产资源勘查开发给了出口。

　　但在实践中，矿产资源勘查开发普遍面临的一些问题尚未完全解决：一是在难以兼顾的特殊情况下，粮食、生态、能源资源安全等不同战略目标该如何统筹？二是如何更好地解决矿产资源勘查开发的空间不确定性，与国土空间用途管制确定性和刚性的矛盾？三是如何更有效地解决矿产资源勘查开采涉及的权属、补偿、指标限制等问题？有没有一个更加系统的解决方案？

　　矿产资源勘查开发空间腾挪的四维时空路径

　　自然资源原本就是以多层复合甚至是混合形态存在的，仅仅依靠平面规划布局，难以解决矿产资源勘查开发涉及的地上地下统筹问题。能否探索出一条保障矿产资源勘查开发空间的新路径？总体思路如下：

　　顺应自然资源有机生命体的赋存规律，通过增加空间维度，解决地下资源采掘对平面规划的空间穿透问题；通过增加时间维度，经由国土空间全生命周期管理解决保护与开发的矛盾问题；通过构建不同战略目标的统筹模型，对开发目标的重要性与保护目标的重要性进行分级管理，明确权衡原则、提高审批效率。

　　以上拓展矿产资源勘查开发空间新思路的政策基础主要有两个：

　　一是2022年11月，自然资源部发布《关于做好采矿用地保障的通知》，明确除列入国家或省重大项目清单的采矿用地可由自然资源部直接配置建设用地计划指标外，清单外项目可使用以存量土地处置规模为基础核算的计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标；“还可以通过将采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩，解决计划指标和耕地占补平衡问题”。

　　二是2019年12月，自然资源部根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》“按照谁修复、谁受益原则，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权安排，激励社会投资主体从事生态保护修复”的要求，下发《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，将矿山生态功能修复和后续资源开发利用、产业发展统筹考虑，明确了一系列激励政策。

　　顺着这两个文件的思路延伸，可以通过构建国土空间四维时空管理模型，实施对矿山开发涉及资源的全生命周期利用管理，在更宽广的时空维度谋划解决矿山治理修复的难题。当前，我国矿山生态修复历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多，矿山生态修复财政投入不足，市场化机制尚未完全建立，矿山企业存量建设用地盘活难、新增建设用地指标获取难，历史遗留矿山修复规模和潜力巨大。非常值得进一步完善顶层设计，打通实践操作环节，通过“总量控制、存量盘活、流量变现”，在“还旧账、不欠新账”的同时，为新一轮找矿突破成果的落地见效腾挪出勘探开发的指标和空间。

　　对策建议

　　一是“以终为始”，全面贯彻矿业绿色发展理念，在矿山建设之初，就对当地土地利用现状和开发潜力、土壤环境质量状况、水资源平衡状况、地质环境安全、生物多样性和生态保护修复适宜性等情况进行调查，结合当地经济社会发展需要，宜农则农、宜林则林、宜草则草、宜建则建，合理规划矿山用地未来用途，并以此为目标引导矿产资源“三合一”绿色开发利用方案的编制。

　　二是“有进有出”，加强矿山废弃地摸底调查，建立存量资源项目库、现有指标数据库和信息管理、市场交易平台。在指标“进”的端口，可以将采矿项目新增用地与治理修复废弃矿山存量用地挂钩，解决计划指标和耕地占补平衡问题；在指标“出”的端口，通过鼓励矿山边开采边治理，根据事前承诺的规划用途和绿色开发利用方案进行治理修复，经验收合格后，矿山企业可以出售腾退出来的指标，实现资金回笼，并投入到下一轮矿产资源开发或治理修复中去。

　　三是“利益共享”，用好《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》中关于集体建设用地土地使用权入股、联营，或者按照国家统一部署通过集体经营性建设用地入市等方式保障采矿用地合理需求的政策，以及《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》“修复后国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可出让、出租用于发展相关产业”的政策，在统筹矿山开采与地方、原住民利益关系的同时，解决矿山闭坑治理修复后“谁维护、谁运营”的问题。

　　四是“存储有度”，一方面，根据现有激励政策，探索运用市场化方式推进矿山治理修复，通过治理修复存量采矿用地来保障新增采矿用地需求，实现总量平衡；另一方面，进一步完善顶层设计，鼓励地方进行矿山废弃地存量盘活机制创新，借鉴“湿地银行”等成功做法，建立废弃矿山治理修复指标库和交易平台，通过财政投入助推，带动社会资本投入，把废弃矿山治理促进矿产开发，统筹生态安全与能源资源安全这个“存量变流量”的大循环运转起来。同时，做好日常监督管理，把好指标入库验收关，不合格不收储、不入库。

　　五是“加强管护”，对于已治理修复，并列入指标库的治理修复项目，按照治理修复指标“谁修复、谁出售、谁管护”的原则，对列入指标库的项目加强动态监管和运维管护，对于管护不当导致低于入库标准的，及时剔除出项目指标库；对于管护得当如林、草产生增值的，在保证不低于入库标准的前提下，允许管护方进行合理采收，获得增值收益，促进矿山治理修复长效管护机制的形成。同时培育矿山修复治理的专业指导机构、领军企业和市场生态，促进矿山治理修复和运维管护市场化运作、科学化治理。

　　六是“多元变现”，除通过占补平衡指标交易、在合法合规的前提下，用于种植业、林业、畜牧业或者渔业生产，以及工业、商业、旅游产业等经营性用途外，矿山废弃地及新增采矿用地治理修复还可以通过生态产品价值实现、碳汇交易、基础设施投资产生的土地增值等多元渠道进行价值变现。通过构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的矿山治理修复体系，实现金山银山与绿水青山、开发与保护的和谐统一，山水林田湖草沙矿的一体化保护与系统治理。

　　综上，通过实施国土空间四维时空管理，不仅能在充分释放现有政策红利的基础上，进一步推动制度创新和制度供给，从理论和实践上解决矿产资源勘查开发的空间落位问题，而且能以废弃矿山治理修复为抓手，将能源矿产资源开发与自然资源保护这个贯通地上与地下、资源与资本、绿水青山与金山银山的大循环运转起来。同时，通过构建合理的矿—地—人利益分享机制，为山水林田湖草沙矿一体化保护与系统治理，以及生态产品价值实现、绿色低碳发展注入新的强劲动力。