（三）土地用途管制篇

　　编者按：《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》（以下简称实施办法），经省第十三届人大常委会第三十八次会议审议通过，将于2023年3月1日起施行，这是实施办法自2012年修正后的首次全面修订。实施办法共八章八十条，省自然资源厅相关处（室、局）围绕实施办法的主要内容，从八个方面进行了详细解读。

　　厅管制处就实施办法中执行土地用途管制制度、土地利用年度计划、永久基本农田转为建设用地临时用地等内容进行解读：

　　第三条 执行土地用途管制制度

　　1998年修订的《土地管理法》对国际通行的土地用途管制制度进行了法律移植，并针对中国的具体情况，对土地用途管制的主要环节作出了明确规定：一是土地分类是实施用途管制的基础。将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，突出了中国土地用途管制的核心是控制农用地转为建设用地，切实保护耕地。二是土地利用总体规划是实施用途管制的依据。突出了土地利用总体规划的地位和作用，对土地利用总体规划的编制和审批、土地利用总体规划与相关规划的关系、土地利用计划等作了详细规定，为实施土地用途管制提供了依据。三是农用地转用审批是实施用途管制的关键。增设了农用地转用审批环节，规定任何单位和个人进行建设涉及农用地转为建设用地的，都必须报经相应层级人民政府批准，从而为土地利用总体规划的有效实施提供了保证。四是执法监督是实施用途管制的保障。强化了土地执法监督，加大了对土地违法行为的处罚力度，从执法上保证了用途管制制度的实现。（来源：魏莉华《土地管理法》的变与不变）

　　第十六条［土地利用年度计划］县级以上地方各级人民政府应当根据国家和省的有关规定，确定土地利用年度用地计划，加强计划管理，实行建设用地总量控制，统筹安排建设项目用地。

　　土地利用年度计划优先保障国家和省重大能源、交通、水利等基础设施项目和重大民生项目、重大产业项目用地，并按照国家和省有关规定对集体经营性建设用地和农村宅基地作出合理安排。

　　市（州）、县（市、区）人民政府应当安排不少于国家和省规定的比例的新增建设用地指标，用于乡村产业发展，支持乡镇、村公共设施、公益事业等建设，促进农村集体经济发展。

　　（p105“关于建设用地总量控制”)解读：土地利用计划要对建设用地总量进行控制。建设用地是承载人类非农经济生产活动的主要基础。建设用地扩张在支撑我国工业化、城镇化快速推进的同时，其增长失序、低效开发等问题对经济发展、粮食安全和生态保护造成了不可忽视的影响。土地利用计划最重要的功能就是控制建设用地总量，在总量控制的基础上提升新增建设用地配置效率，以此引导和推进我国地区经济发展速度、质量、效益协调并进。

　　（p144“补充耕地情况”)解读：2020年以来，自然资源部在安排年度计划指标时，改革土地利用计划管理方式：一是坚持土地要素跟着项目走。在控制总量的前提下，计划指标跟着项目走。对纳入国家重大项目清单、国家重大军事项目清单的项目用地，以及纳入省级人民政府重点项目清单的能源、交通、水利、军事设施、产业单独选址项目用地等，在批准用地时直接配置计划指标。其中，国家批准的农用地转用项目，用地审批时直接配置计划指标。地方批准的农用地转用项目，依法依规批准后，由自然资源部统一确认配置计划指标。二是坚持节约集约用地。算“增量”账，更算“存量”账，统筹安排新增和存量建设用地，推动全面高质量发展。对未纳入重点保障的项目用地，配置计划指标与处置存量土地挂钩。三是落实土地要素跟着项目走的原则。市县在申报批次用地时要明确具体项目，防止产生新的批而未供土地。

　　第三十一条  建设占用土地，应当符合国土空间规划和土地利用年度计划。

　　涉及农用地转为建设用地的，应当依法办理转用审批手续；涉及未利用地转为建设用地的，由省人民政府批准。省人民政府可以将未利用地转用审批事项授权市（州）、县（市、区）人民政府批准。

　　（p144“补充耕地情况”)解读：农用地转用审批是实施土地用途管制的关键，国土空间规划是土地用途管制的依据，土地利用年度计划是实施土地利用总体规划的手段，通过计划指标把国土空间规划确定的新增建设用地规模逐年落实到年度安排。

　　（p139“农用地专用”)解读：现行《土地管理法》重点控制农用地转为建设用地切实保护耕地，对符合国土空间规划，将农用地转为建设用地的，要办理农用地转用审批。根据《土地管理法实施条例》第二十二条，建设项目占用国土空间规划确定的未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理，我省对未利用地审批作出了相应规定，

　　第三十二条  永久基本农田转为建设用地的，报国务院批准。

　　需报国务院批准国土空间总体规划的城市，在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，分批次由市（州）、县（市、区）人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，经省人民政府报国务院批准或者由省人民政府根据国务院授权批准。

　　需报省人民政府批准国土空间总体规划的市（州）、县（市、区），在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，分批次由市（州）、县（市、区）人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，报省人民政府批准。省人民政府可以授权市（州）人民政府批准县（市、区）人民政府拟订的上述农用地转用方案。

　　在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由市（州）、县（市、区）人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，经省人民政府报国务院批准或者由省人民政府根据国务院授权批准。

　　（p148“关于农用地转用审批权限的划分”)解读：国务院和省级人民政府按照是否占用永久基本农田划分农用地转用的审批权限。占用永久基本农田的，由国务院批准；不占用永久基本农田的，由国务院或者国务院授权省政府批准。

　　（p140“关于圈内批次用地”)解读：本条第二款是对圈内批次用地农用地转用审批的规定；第三款是对圈外单独选址建设项目用地农转用审批的规定。所谓圈内批次用地，是指在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，由市、县人民政府按照批次申请的建设用地。把建设用地分为城市和村庄、集镇圈内批次用地和单独选址建设项目用地，是1998年修订的《土地管理法》所作的规定，主要目的是加强建设用地管理，防止建设用地遍地开花。对过去按照建设项目申请用地的“点菜式”的建设用地管理模式进行了重大改革，确立了规划在建设用地布局中的核心作用。即先由规划划定城市和村庄、集镇建设用地的范围，规划划定后，一般建设项目都应当在规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内来安排，这就是城市和村庄、集镇圈内批次用地，圈内批次用地按照规划的审批权，由批准规划的国务院和省级人民政府来分批次批准农用地转用。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目可以根据项目的特点，在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外申请建设用地，也就是圈外单独选址建设项目用地。

　　第六十二条［临时用地］建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的，按照国家和省有关规定由市（州）、县（市、区）人民政府自然资源主管部门批准。

　　临时用地使用人应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。

　　   （p127“关于临时用地应遵循的原则”)解读：临时用地是为解决建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地而确立的一项土地管理制度。临时用地应遵循“尽量不占或者少占耕地”的原则，应按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物，应按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的临时审批权限和使用期限执行，并督促临时用地使用者履行好土地复垦义务。

　　(p128“关于临时用地的土地复垦义务”)解读：土地使用者应当在临时用地期满起一年内，完成土地复垦义务，其中占用耕地的，还必须恢复种植条件。违反本条规定，临时用地期满一年内未完成土地复垦义务或者未恢复种植条件的，县级以上人民政府自然资源主管部门要责令限期改正，并依照《土地管理法》第七十六条关于拒不履行土地复垦义务的条款追究法律责任。

　　（注：“p105”指中国大地出版社《＜新土地管理法实施条例＞释义》第105页“关于建设用地总量控制”）

　　 责任编辑：李雪蕊
原文链接：http://dnr.sc.gov.cn/scdnr/sctpxw/2023/2/7/0afd735a5b59478da5b213497280f7b4.shtml
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