新《贵州省土地管理条例》重点解读

　　新《贵州省土地管理条例》重点解读

　　新修订的《贵州省土地管理条例》（以下简称《条例》）已于2022年12月1日经省十三届人大常委会第三十六次会议审议通过，自2023年3月1日起施行。这是我省机构改革后，自然资源主管部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态修复职责，农业农村主管部门负责农村宅基地改革和管理有关工作以来，新修订的首部自然资源领域省级地方性法规，标志着我省土地管理工作迈入法治化、规范化的新阶段。为抓好《条例》学习宣传、贯彻实施工作，重点作下列解读。

　　此次全面修订，认真贯彻落实了近年来中央关于耕地保护、国土空间规划实施和土地利用的政策精神，细化落实了土地管理法及其实施条例等上位法律法规有关规定以及有关授权要求，总结提炼了近年来我省土地管理中好经验好做法，适应了当前土地管理形势需求。修订后的《条例》设总则、国土空间规划、耕地保护、农用地转用和土地征收、建设用地使用和管理、宅基地管理、监督检查、法律责任9章共63条。

　　一、第一次将我省国土空间规划管理纳入法治轨道

　　国家新修订的《土地管理法实施条例》明确了国土空间规划的效力和内容，明确“三区三线”概念和范围。此次修订《条例》，根据我省国土空间规划体系建设和实施的实际，设置国土空间规划专章，就相关制度作了明确规定。

　　一是明确国土空间规划的内涵和外延，以及国土空间规划体系内的服从和衔接关系。即国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划。下位国土空间规划应当服从上位国土空间规划；详细规划应当服从国土空间总体规划；相关专项规划应当相互协同，符合国土空间总体规划，并与详细规划相衔接。（第七条第一款）

　　二是明确国土空间规划的地位和效力。强调经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。不得在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。经批准的国土空间规划应当严格执行，任何组织和个人不得擅自修改。（第七条第三款、第十一条）

　　三是明确国土空间规划的编制主体和审批权限。分别细化了省、市州、县三级国土空间总体规划、各类详细规划、专项规划的编制主体、审批主体及报批程序。（第八、九、十条）

　　四是明确国土空间分区分类实施用途管制。将城镇开发边界内外的所有建设，分范围界限，一体纳入用途管制要求。明确城镇开发边界内的建设，实行以详细规划为依据核发规划许可的用途管制。城镇开发边界外的建设，在村庄规划、其他详细规划范围内，实行核发规划许可的用途管制；在村庄规划、其他详细规划范围外，实行约束指标、分区准入的用途管制。（第十二条）

　　五是实行以总量控制、节约集约、分类保障、统筹调剂为原则的土地利用计划管理。优先使用存量建设用地，科学合理安排新增建设用地，重点保障国家和省重大能源、交通、水利等基础设施以及重大产业、民生项目用地，并对集体经营性建设用地和农村宅基地作出合理安排，体现了“要素跟着项目走”的政策精神。（第十三条）

　　二、强化政府耕地保护责任

　　《条例》落实最严格的耕地保护制度、严守耕地红线、保障粮食安全。为贯彻党中央的决策部署和上位法规定，《条例》重点压实各级政府特别是市州、县两级政府在永久基本农田补划、耕地占补平衡、新增耕地管护、土地整治、土地复垦等方面的责任。

　　一是全面压实市州、县两级政府在永久基本农田补划和耕地占补平衡方面的责任。除经依法批准占用永久基本农田外，任何单位和个人不得擅自变更；县级政府按照数量不减、质量不降、布局稳定的要求进行补划；确实无法补足的，由市州政府在本行政区域内落实永久基本农田补划任务。市州政府应当制定年度补充耕地计划，重点保障本行政区域内国家和省重大能源、交通、水利等基础设施以及重大产业、民生项目用地，落实耕地占补平衡。县级政府应当按照年度补充耕地计划制定土地整理方案，负责具体落实。（第十五、十八条）

　　二是完善耕地占补平衡制度机制。在《土地管理法》规定的开垦耕地或缴纳开垦费的基础上将调剂补充耕地指标落实耕地占补平衡的做法上升为法规，并明确省政府制定并适时调整耕地开垦费标准以及补充耕地指标调剂费指导价格。（第十七条第二、三款）

　　三是细化了不同区域、不同类型用地的补充耕地义务。明确在国土空间规划确定的城市建设用地范围内依法批准占用耕地的，补充耕地义务由县级政府负责；村庄、集镇建设用地范围内依法批准占用耕地的补充耕地义务，由农村集体经济组织负责，农村集体经济组织开垦耕地确有困难的，由县级政府统筹解决；能源、交通、水利、矿山等单独选址建设项目经依法批准占用耕地的，补充耕地义务由建设单位负责。建设项目所在地县级政府提供补充耕地后备资源供建设单位履行开垦义务。（第十七条第一款）

　　四是强化土地综合整治。明确县、乡镇政府、街道办事处应当组织农村集体经济组织或者村民委员会开展田、水、路、林、村综合整治，促进优质耕地集中连片，提高耕地质量，增加有效耕地面积，优化农用地结构，盘活农村存量建设用地，腾挪空间优先用于支持农村产业融合发展和乡村振兴，为落实新国发2号文件提出的“农村存量建设用地通过增减挂钩实现跨村组区位调整”，建立了制度机制。（第二十三条）

　　三、细化土地征收程序，保障农民的合法权益

　　为进一步规范政府土地征收行为，依法保障被征地农民的知情权、参与权、表达权、监督权，《条例》在上位法规定的基础上，对土地征收程序一些环节作了内容补充细化。

　　一是明确征收土地预公告的公开地点。明确依法需要征收土地的，县级以上政府应当在拟征收土地所在的乡镇政务公开栏和村务公开栏以及村民小组显著位置公开征收土地预公告。（第二十八条）

　　二是细化征地补偿安置公告内容。明确征地补偿安置公告除载明征地补偿安置方案的内容外，还应当同时载明办理补偿登记的方式和期限，以及异议反馈渠道等内容。（第二十九条第二款）

　　三是明确关于征地补偿安置听证会的“门槛”条件。将上位法中有关表述具体化，明确过半数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上政府应当组织召开听证会，听取被征地农村集体经济组织成员、村民委员会和其他利害关系人的意见，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案并公布。（第二十九条第三款）

　　四是设定征地补偿安置协议的签订时段，以及主要内容。办理补偿登记后，申请征收土地前，县级以上政府应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。征地补偿安置协议应当对交付土地的期限、条件以及补偿费用的支付期限等进行约定。涉及不同权利主体的，征地补偿安置协议中应当明确各权利主体权益，并附各权利主体签名或者盖章。（第三十条第一款）

　　五是细化发布征收土地征地公告地点、内容、时长以及留存记录的方式。征收土地申请经依法批准后，县级以上政府应当在收到批准文件之日起15个工作日内，在拟征收土地所在的乡镇和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公告应当包括征地批准机关、文号、时间、用途和征收范围；征地补偿安置方案；征收土地补偿费用以及被征地农民社会保障等费用的支付方式和期限；对征地行为不服的救济方式和申请期限；其他需要公告的内容。征收土地公告时间不少于30日，并采取拍照、录像、公证等方式留存记录。（第三十一条）

　　六是建立征收农用地以外的其他土地、农村村民住宅以及其他地上附着物、青苗的补偿标准规则。明确征收农用地以外的其他土地的土地补偿费，与征收农用地、安置补助费一起纳入，由省政府通过制定公布区片综合地价确定。省政府制定征收农村村民住宅以及其他地上附着物、青苗的最低补偿标准，市、县政府根据实际制定本行政区域的具体补偿标准。（第三十二条、第三十三条第一款）

　　七是明确足额支付补偿费用的时限要求。即县级以上政府应当自征收土地公告之日起3个月内，足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并落实被征地农民社会保障费用，贯彻落实《民法典》的有关规定。（第三十五条）

　　八是完善土地补偿费、安置补助费的分配制度。明确农村集体经济组织或村民委员会应当将征收农村集体承包地和自留地的土地补偿费主要用于补偿被征地农民。可以将不低于80%的土地补偿费一次性支付被征地农民，也可以根据当地实际情况和被征地农民的意愿，经法定程序后，土地补偿费可以统一安排使用，依法调整其他土地给被征地农民。安置补助费归被征地农民所有。被征地农民同意由农村集体经济组织、村民委员会或者其他单位安置的，相应安置补助费支付给农村集体经济组织、村民委员会或者其他单位。农村村民住宅以外的其他地上附着物和青苗等的补偿费用归其所有权人所有。（第三十六条）

　　四、优化建设用地使用和管理

　　    我省山多地少，后备资源严重不足，建设用地供需矛盾突出，粗放低效使用土地不可持续。此次《条例》修订，围绕“四新”主攻“四化”主战略，在建设用地使用和管理上，紧密结合优化服务和严格监管，体现了努力盘活存量，推进节约集约用地的立法思路。

　　一是强化建设用地使用权出让合同监管。明确建设用地使用权出让，应当约定用地性质、容积率、绿地率、建筑密度、建筑限高等控制性指标，以及闲置土地处置方式和违约责任。属于工业用地的，还应当明确投资总额、投资强度、产出强度、能耗、环境等指标。（第三十七条）

　　二是授权市、县政府可以多种形式供应工业用地。即采取长期租赁、先租赁后出让、租赁和出让相结合、弹性年期出让等方式供应工业用地。明确以租赁方式供应工业用地的，承租方可以凭土地租赁合同办理建设用地规划许可、建设工程规划许可、施工许可等手续。以弹性年期出让工业用地的，一般不超过20年。这既减轻企业初始用地成本，方便企业办理用地手续，又促进工业用地高效使用。（第三十八条）

　　    三是细化完善划拨用地转让、出租、抵押制度。明确划拨用地转让后的土地用途符合划拨用地目录的，依法办理转移登记；转让后的土地用途不符合划拨用地目录的，在符合国土空间规划的前提下，受让人依法补缴国有土地使用权出让金后办理转移登记。明确划拨用地只要满足相关条件，就可以出租、抵押。（第三十九条）

　　四是细化办理土地用途改变手续的法定条件。规定确需改变该幅土地建设用途的，应当符合国土空间规划，经有关政府自然资源主管部门审核同意，报原批准用地的政府（即批准该幅土地供应的政府）批准后，调整、补缴国有土地使用权出让金，依法办理土地使用手续。（第四十一条）

　　五是完善临时用地管理规定。明确临时用地应当签订临时使用土地合同，并约定临时使用土地补偿费，以及依法缴纳、退还耕地占用税的条件。规定临时用地占用耕地的，应当恢复种植条件。其他因临时占用毁损的土地，优先复垦为耕地，新增耕地可用于占补平衡。（第四十五条）

　　六是按照上位法和有关政策规定，设立疏导解决矿山用地问题的条款。明确采矿用地应当按国家规定申请建设用地，涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。由政府组织实施的天然气、页岩气、煤层气、地热、煤矿等能源类基础设施建设项目，可以依法实施土地征收。鼓励采矿存量建设用地复垦为农用地。依法取得的采矿存量建设用地复垦腾退的规划规模、建设用地计划指标按照国家和省有关规定流转使用。矿山建设项目施工需要临时使用土地的，应当按照节约集约、生态环保、绿色发展的要求，依法办理临时用地手续。同时要求县级以上自然资源主管部门依法做好采矿存量建设用地和矿山建设项目施工临时用地的土地复垦监管工作。（第四十六条）

　　七是鼓励合理利用地下空间，统筹地上地下开发利用，促进城镇土地复合利用、立体利用、综合利用。开发利用地下空间，应当符合国土空间规划要求，依法取得地下空间建设用地使用权。为提供公共服务使用地下空间的，同等条件下可以优先享有地下空间建设用地使用权。（第四十七条）

　　五、加强宅基地管理

　　我省农村人口比重高、农村地区范围广，农村宅基地管理制度事关农民切身利益，事关农村社会稳定和发展大局。此次《条例》修订单列“宅基地管理”一章，在保障农民基本居住权的前提下，将中央有关政策，以及经实践证明的好经验好做法总结提炼为法条，既体现了对宅基地制度建设的高度重视，又展现了对宅基地制度改革的稳慎态度。

　　一是规范界定宅基地的范围和使用原则。明确宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院用地，纠正社会上认为宅基地只限于“主屋基”的认识误区。强调“一户一宅”，农村村民建住宅，应当符合国土空间规划，严格按照批准面积和建房标准建设，不得未批先建、超面积使用宅基地，不得占用永久基本农田和生态保护红线，尽量使用原有宅基地、村内空闲地和荒山、荒坡，不占或者少占耕地。（第四十八条）

　　二是重新设定宅基地的面积标准。原《条例》以城市郊区、坝子地区、山区、牧区为区分，分别设定了每户宅基地最高面积标准。在此次立法调研中，发现实践中很难界定城市郊区、坝子地区、丘陵地区、山区、牧区的具体范围，导致宅基地审批尺度难以把握。基于此，此次《条例》修订，从严格落实耕地保护的高度，综合考虑国家“三孩”政策，我省农村村民住宅建设普遍习惯等因素，在反复征求意见的基础上，设定宅基地涉及占用耕地的，宅基地面积最高不超过170平方米；宅基地不涉及占用耕地的，宅基地面积最高不超过200平方米。（第四十九条）

　　三是建立统一的宅基地管理数据库，提高宅基地管理的科学性和精准性。规定县级以上政府应当组织自然资源、农业农村、住房城乡建设等部门和乡镇政府、街道办事处建立统一的宅基地管理数据库，及时归集和更新国土空间规划、宅基地审批、住宅确权登记等相关数据。（第五十条）

　　四是强调对宅基地和宅基地上农村村民住宅及其附属设施的法律保护。重申上位法明确的“四个禁止”规定，即禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。强调盘活闲置宅基地、退出宅基地等，均要以农村村民自愿，或者尊重其意愿为前提。（第五十四条）

　　六、强化监督检查和法律责任追究

　　国家新修订的《土地管理法实施条例》为土地督察权的行使划定边界，加大对土地违法行为的处罚力度，执法监管措施进一步从紧从严。此次地方立法修订《条例》，结合我省实际，就建立省级土地督察制度，加强监督检查手段和机制，强化政府及部门监管责任等方面作了规定。

　　一是建立我省土地督察制度。明确省自然资源主管部门根据授权对市州、县级政府开展耕地保护，土地开发利用和节约集约利用，国土空间规划编制、审批、实施、修改，土地征收等6类土地利用和土地管理情况进行督察。在督察中发现违反土地管理法律法规，或者落实国家和本省有关土地管理、国土空间规划的重大决策不力的，可以下达督察意见书，采取函告、通报、约谈等措施，督促整改，并可以依法向有关机关提出责任追究建议。（第五十五、五十六条）

　　二是完善部门之间土地监督检查、国土空间规划实施监管协作机制，以及基层网格化监管制度。县级以上自然资源主管部门会同公安、民政、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村、林业、城市管理等部门，建立土地监督检查、国土空间规划实施监管协作机制，通过信息共享、情况通报、联合执法等形式开展协作。县级、乡镇政府应当建立土地管理、国土空间规划实施网格化监管制度，明确管理责任和人员，及时发现并依法制止土地违法行为。村民委员会协助乡镇政府、街道办事处开展日常管理农民集体所有土地活动的义务，以及发现违法行为报告的权利。（第五十八条）

　　三是强化地方政府及部门监管责任。《条例》列举了县级以上政府以及自然资源、农业农村、城市管理等有关部门和乡镇政府、街道办事处及其工作人员，在土地管理和国土空间规划实施监管中，可能存在的10类玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的违法行为，将对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；村民委员会负责人在开展宅基地审批、集体经营性建设用地入市等相关工作中，存在违法行为的，应当依法给予处分，以此督促相关单位和人员依法依规履职尽责。（第五十九条）

　　七、优化调整相关行政职权事项

　　此次《条例》修订，根据相关上位法律法规的授权，结合我省土地管理实际情况，按照“放管服”改革有关下放权力、加强监管、优化服务的要求，对相关土地审批、行政处罚行政取权事项进行了调整优化，也涉及增加和取消相关行政取权事项。

　　一是细化农用地转用审批事项。为贯彻实施《土地管理法》涉及农用地转为建设用地的授权要求，此次修订的《条例》对农用地转用审批事项进行了细化明确。即除永久基本农田转为建设用地的报国务院批准外，其他农用地转用审批分4类情形办理：（1）国务院批准国土空间总体规划的城市（目前我省只有贵阳市）在建设用地规模范围内的批次用地，报国务院批准或者经国务院授权由省政府批准；（2）除前项规定的情形外的批次用地报省政府批准或者经省政府授权的市州政府批准（目前根据省政府的授权，贵阳市政府已获此权限）；（3）单独选址建设项目农用地转用报国务院批准或者经国务院授权由省政府批准；（4）农村村民住宅建设涉及农用地转用的，省、市州政府将权限内的农用地转用审批事项委托县级政府批准。另外，明确建设项目占用未利用地的，参照农用地转用程序办理审批手续。（第二十六条）

　　二是调整开发未确定土地使用权的国有“三荒”地的审批层级。明确开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，由土地所在地的县级政府批准。原《条例》规定按照使用面积大小，分别由省、市州、县三级政府审批。根据原《条例》实施20余年的情况看，由于我省地形复杂、土地破碎，全省很少发生此类事项申请，即便发生，申请面积也不大，所以此次《条例》修订，此事项统一调整由县级政府审批。

　　三是调整使用集体建设用地的审批层级。原《条例》按照使用面积大小，将农村集体经济组织或者村民委员会使用集体建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，或者乡镇村公共设施、公益事业建设需使用土地的，分别由市州、县两级政府审批，还需报上级政府备案。此次《条例》修订主要从下放权限，推进乡村振兴方面考虑，将上述两项集体建设用地审批权限统一调整至县级政府行使。（第二十一、四十二条）

　　四是调整破坏或者擅自改变永久基本农田保护标志的行政处罚事项的实施主体。明确破坏或者擅自改变永久基本农田保护标志的行政处罚由乡镇政府、街道办事处行使。此处罚事项在《基本农田保护条例》中由县级以上土地行政主管部门或者农业行政主管部门行使。从土地管理实践来看，此类行政处罚由属地乡镇政府、街道办事处行使更为便利，能解决“看得着的管不着”的问题。因此，此次《条例》修订，根据《行政处罚法》有关规定，将此类行政处罚通过地方法规授权形式，交由乡镇政府、街道办事处行使。（第六十条）

　　五是新增一项行政处罚事项，调整取消若干行政职权事项。新增占用永久基本农田的建设单位未按照规定进行耕地耕作层剥离再利用的行政处罚事项。原《条例》规定具体建设项目供地审批权限，按照使用面积大小，分别在市州、县两级政府，还需报上级政府备案；使用国有未利用土地的审批权限，按照使用面积大小，分别在市州、县两级政府。此次《条例》修订没有规定这两类审批层级限定，新《条例》实施后，供地审批应根据《土地管理法》关于“在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县政府批准”的规定办理；建设项目占用未利用地的审批，应参照农用地转用程序办理。随着新修订《条例》在2023年3月1日起实施，原《条例》将自行废止。原《条例》规定的对未申报土地登记行为进行处罚等相关行政处罚事项也将取消，这里就不再一一赘述。（第二十七、六十一条）

　　贵州省土地管理条例