《关于加强海洋旅游业用海要素保障和服务管理的若干意见》政策解读

　　一、出台背景及意义

　　丰富的海洋资源和美丽的海洋景观是我省旅游业的突出特色和比较优势，海洋旅游业的健康有序发展是打造全球旅游消费中心的重要内容，支持并推进全省海洋旅游业的高质量发展是建设海南自由贸易港和国际旅游中心的必然要求。但目前我省海洋旅游业发展面临用海需求不断增多，用海审批出让时间长、旅游用海成本高、旅游基础设施薄弱、旅游用海活动混乱等问题，现行政策已无法满足旅游用海主体需求和新兴旅游业态发展。为贯彻落实省委、省政府关于加强旅游业海域使用管理指示批示精神，近日，经省政府同意，省自然资源和规划厅、省财政厅、省旅游和文化广电体育厅联合印发了《关于加强海洋旅游业用海要素保障和服务管理的若干意见》（琼自然资规〔2023〕2号，以下简称《意见》）。

　　《意见》是新时代背景下我省推动海洋旅游业高质量发展的现实需求，对减轻旅游企业经营负担、规范海上旅游经营活动、提升海域资源利用效率和加强旅游用海监管服务具有重要意义，不仅有利于释放海洋旅游业发展活力，还助力国际旅游消费中心建设。

　　二、文件依据

　　《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）、《海南经济特区海岸带保护与利用管理实施细则》（琼府〔2022〕22号）、《海南省潜水经营管理办法》《海南自由贸易港游艇产业促进条例》、《海南省游艇产业发展规划纲要（2021—2025年）》等。

　　三、《意见》主要内容

　　《意见》针对海洋旅游业用海需求及当前发展存在的问题，以保障海洋旅游用海需求、规范海上旅游经营活动、提升海域资源利用效率和加强旅游用海监管服务为主要目标，以国家和我省有关法律法规政策为指引，结合海南自由贸易港产业发展实际，对潜水、游艇码头、海水浴场、海上旅游经营活动等旅游业态进行要素保障和服务管理。《意见》共十二条，主要内容如下：

　　（一）规划保障旅游用海发展空间。科学确定国土空间规划和海岸带综合保护与利用规划功能、布局和规模，与旅游相关产业规划做好衔接。支持在旅游资源丰富和旅游活动集中的区域建设海洋旅游基础配套服务设施和必要公共设施。严守生态环境保护和管理要求，允许根据资源环境调查、承载力评价和生态环境影响评价结果，切实保障海洋旅游业及相关配套设施的用海空间需求。

　　（二）严格规范旅游用海论证审批。规定潜水用海需求大的市县可以划定潜水区域，并组织海域使用整体论证，允许企业在上述区域申请潜水用海时不再进行海域使用论证，降低企业用海成本。规定潜水用海根据海域资源环境承载力合理确定海域使用权面积，出让年限按海洋自然保护区用海要求不得超过3年。提出潜水用海、游艇码头和临时用海活动等海域使用权的续期管理要求。明确经营性海水浴场和游艇码头通过市场化竞争方式取得海域使用权并可按年度缴纳海域使用金，非经营性配套设施用海可按规定免缴海域使用金。

　　（三）切实加强旅游用海保护监管。明确旅游用海应最大程度避让和减少占用自然岸线，确需占用的须严格落实自然岸线占用生态补偿制度。规定潜水活动对水下珊瑚资源和生态环境资源的保护要求，并提出鼓励潜水用海人在已取得海域使用权的海域主动开展珊瑚礁生态修复或人工培育，形成适宜潜水的珊瑚生境。明确沙滩的非法用海行为，允许在不破坏自然形态和生态功能的前提下，建设必要的沙滩旅游配套服务设施。要求各相关部门联合监管，通过各类技术手段加强对旅游活动、旅游用海的生态环境保护和补偿等监督和监管。

　　四、惠民利民措施

　　《意见》以“我为群众办实事”为切入点，以推动海洋旅游业健康有序发展为目标，针对潜水、游艇码头、海水浴场、海上旅游经营活动等旅游业态对自然资源要素需求的堵点和难点，提出了多项支持海洋旅游业发展的惠民利民措施。

　　一是考虑到企业普遍反映的海洋旅游业配套服务设施因受制于生态保护红线和海岸带200米范围内的严格管控而配备不足，《意见》提出在自然保护地核心保护区外，可以合理布局并允许建设及维护海洋旅游相关的旅游骑行道、步道、栈道、观景台、生态停车场、公共厕所、休憩休息设施（含咖啡厅）等旅游配套服务设施和必要公共设施。

　　二是考虑到潜水企业普遍反映的潜水用海选址难和成本高的问题，以及潜水产业快速发展对珊瑚礁资源的人为影响，《意见》提出沿海市县应当在规划范围内划定潜水区，潜水用海需求大的可以在划定的潜水区域组织开展潜水点整体海域使用论证。潜水点中珊瑚覆盖率低于10%的海域不得设置海域使用权。潜水用海出让年限按海洋自然保护区的用海要求不得超过3年。

　　三是考虑到目前我省水上摩托艇、帆船帆板、水上飞机、拖伞等新兴海上旅游经营活动日渐发展且管理混乱，《意见》提出在固定海域开展此类排他性海上旅游经营活动、游艇驾驶培训、帆船帆板训练等连续超过三个月的，应通过招拍挂方式取得海域使用权。游艇用海配套训练水域，也应依法取得海域使用权。

　　四是考虑到我省游艇产业的快速发展，目前还存在游艇码头利用率不高和公共游艇码头不足的问题，为提高稀有岸线资源的利用效率，实现公共利益最大化，《意见》提出市场主体建设经营的游艇码头应当对外公共开放，收费标准按照政府定价方式制定并依法取得价格主管部门批准。

　　五是考虑到实践中招拍挂出让的旅游用海项目一次性征收海域使用金增加了旅游企业负担，为营造良好的营商环境，《意见》提出招拍挂出让的旅游用海，涉及透水构筑物用海、港池、蓄水用海和开放式用海的海域使用金可按年度缴纳。政府投资建设的非经营性配套服务设施和必要公共设施用海可按规定免缴海域使用金。

　　六是考虑到潜水等活动的配套服务设施建设成本较高，为提高配套设施的利用效率，《意见》提出潜水码头、潜水平台和浮动栈桥等潜水配套设施一般应当由政府统一建设管理，以保持其公共属性。并鼓励社会资本参与建设和管理公共海水浴场和游艇码头，从而加强管理。

　　五、注意事项

　　省资规厅要全方位开展好政策宣传和解读，指导沿海市县用好政策，确保政策落实落地、早见成效。

　　沿海市县资规部门要加强对用海审批相关工作人员的业务培训，对旅游用海审批中存在的疑问和问题密切关注、深入研究、及时纠偏，化解潜在风险。

　　沿海市县政府部门要加强对项目用海的事前指导服务和对旅游用海活动的全流程监管，并根据检查和指导结果推动海洋旅游业发展政策进一步优化。

　　此外，建设项目涉及占用自然保护地和林地的，在办理用海审批手续时应当同时向林业主管部门申请办理林地占用审批手续。