政策解读 | 自然资源部关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知

　　日前，自然资源部印发《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》（以下简称《通知》），从供应方式、供应程序、明晰权能、地价措施、用途转换和履约监管六个方面，对工业用地供应政策进行了完善和创新。这一新政具有什么重要意义？如何认识和把握这六方面举措并落实好这一新政？中国自然资源报邀请三位业内专家进行分析与探讨。

　　专家:

　　自然资源部咨询研究中心副主任宫玉泉

　　南京大学自然资源研究院教授黄贤金

　　中国农业大学土地科学与技术学院副教授王健

　　记者：为什么要改革完善工业用地供应政策？

　　宫玉泉：工业是实体经济的主体，促进工业经济平稳增长，既是确保宏观经济稳定运行的重要抓手，也是提升产业链供应链韧性和安全的重要基础。适应我国工业经济增长势头，落实党的二十大提出的“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”的总体要求，改革完善工业用地供应政策是应有之义。

　　首先，强化土地要素保障是促进工业经济平稳增长的重要基础。国有建设用地的供应和利用，在促进工业经济平稳增长中起着主渠道作用。在土地资源约束趋紧的背景下，提高工业用地保障能力，宏观层面上要在统筹各类建设用地资源的基础上，对工业用地总量进行合理安排，为工业发展留出空间；微观层面上，要改革土地供应方式和权能配置，以满足工业因门类多、市场主体多、发展水平不同而产生的多元化土地需求。

　　其次，降低用地成本是深化供给侧结构性改革的内在要求。“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”是党的二十大作出的重大决策部署。推进土地供应结构调整，用市场化、法治化措施降低工业用地成本，激发微观主体活力，对构建更加完善的土地要素市场化配置机制，促进工业经济平稳增长和高质量发展意义重大。采取市场化方式降低用地成本，关键在于细化供应方式，完善权能配置，完善出让程序，使土地供应的权利类型更加丰富，更加符合不同市场土地要素需求偏好，提高交易效率，降低交易成本。

　　再次，完善工业用地供应政策是落实绿色发展的重大任务。绿色发展既是生态文明建设的本质要求，也是高质量发展的重要内容。作为生态文明建设的重要部门，自然资源部门始终要把践行“绿水青山就是金山银山”理念，落实节约资源和保护环境国策体现各项工作之中。完善工业用地供应政策，不仅要求支持保障，也要强调节约用地和保护环境。这是增强工业用地总体保障能力的关键举措。

　　黄贤金：当前，我国工业用地供应仍以最高年期出让为主，存在着工业用地供应方式单一、与招商引资工作衔接不够、供应程序繁琐、权利不清、地方政府和企业接受度不高等问题。《通知》坚持问题导向，紧扣当前工业经济平稳发展面临的突出问题与困难，强化土地要素保障和降低用地成本的措施，丰富和完善了工业用地供应方式，加强和改进了工业用地供应管理，是保要素、降成本、稳增长的重要支持政策。

　　王健：受国内外经济形势发展的影响，我国工业经济发展仍然面临巨大挑战。《通知》的出台意在进一步深化土地市场改革，探索多元化市场渠道供给和盘活工业用地，强化土地要素保障，降低工业企业用地成本，帮助有效投资工业项目尽快形成实物工作量，促进工业经济平稳增长。

　　当前，以最高年期出让为主的工业用地市场供应方式存在一次性拿地成本相对较高的问题，难以匹配不同工业企业的用地需求。同时，最高供应年期也与企业发展周期和用地时间不匹配，造成企业并未全周期用地进而产生闲置、低效等用地现象。近年来，各地积极探索租赁与调整供应年限相结合的工业用地市场化配置方式，来满足不同工业企业的用地需求，但也遇到了租赁期限、权利安排、定价机制等问题。《通知》的出台，是对各地实践有益探索的总结和规范，也是从国家层面为地方进一步推动工业用地市场化配置、释放工业用地效能提供政策保障。

　　多元化供地，有效保障多元市场主体用地需求

　　记者：《通知》提出“健全多元化工业用地供应体系”，可以起到什么作用？

　　宫玉泉：健全供应方式，有效满足不同市场主体的工业用地需求，对充分释放工业企业的增长潜能有着重要作用。长期以来，一些地方自然资源部门探索形成了长期租赁、先租后让、弹性年期出让等多种工业用地供应方式，在有效保障不同市场主体用地需求的同时，也为企业降低了投资生产初期的拿地成本。《通知》进一步明确了这几类供地方式的内涵，有利于这些供地方式统一规范操作。

　　黄贤金：健全供应方式，是适应企业发展的需要。在以最高年期出让为主的工业用地供应形势下，我国工业产业发展周期和工业企业寿命与工业用地供应年期不匹配，而复杂的市场环境和社会经济发展要求，又加剧了工业企业发展的不确定性。《通知》完善了长期租赁、先租后让和弹性年期出让等供应方式的内涵，有利于合理降低工业企业的一次性取得成本，解决项目落地难尤其是中小微企业项目用地难、工业用地二级市场溢价等问题，进一步提高工业用地供应机制与企业市场投资需求匹配度。

　　王健：《通知》还明确了不同方式的混合使用，如先租后让的方式下，出让也可以采取弹性出让方式；地方政府可以结合自身经济社会发展实际和工业用地供给情况，对出让方式作灵活调整；用地主体可以结合自身实际选择最适宜企业发展的拿地方式。多元化供地方式，能够有效解决单次最高年限出让成本相对较高的问题，有效降低企业初期拿地门槛，也能够提高土地资源配置的市场流通性，避免土地闲置和低效利用。

　　此外，《通知》分别对长期租赁、先租后让、弹性年期供应三种方式进行了明确界定，如明确了长期租赁的最短时间为5年，最长不超过20年；将“先租后让”方式的租赁期限最长设定为5年。对租期长短的明确，可以避免地方在使用政策时产生争议。

　　优化供地程序，让供地更精准、用地更便利

　　记者：关于“优化土地供应程序”，《通知》提出了多条举措。这些举措可以解决哪些问题？

　　宫玉泉：公开公平公正竞争，是国有建设用地市场化配置的价值取向。对于工业用地出让，原《物权法》和现行《民法典》明确规定应当采取公开竞价的方式。2006年，原国土资源部印发《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》和《协议出让国有土地使用权规范（试行）》，对招拍挂和协议出让方式的程序进行了制度性安排。对于租赁用地供应形式，无论在法律制度安排，还是在程序安排上还不是特别明确。

　　此次《通知》提出，工业用地长期租赁实行挂牌方式，将长期租赁供应的程序纳入已有规范之中。同时，由于没有强制要求长期租赁采取招标、拍卖的方式进行，使长期租赁的供应程序与出让相比，更为简化。

　　黄贤金：工业企业普遍初始投资高，收益回报周期较长。倘若用地程序不清晰，可能引致用地企业时间成本和资金压力增加。《通知》进一步健全工业用地供应管理规则，完善程序，有利于避免产生此类问题，提高工业企业用地便利程度。如实行长期租赁的，缩短10天挂牌公告期；明确先租后让的租赁和出让一并进行“招拍挂”。

　　同时，针对工业用地供应与产业政策协同问题，《通知》推进工业用地带条件招拍挂出让（租赁），其中包含产业类型、生产技术、节能环保等产业准入条件，提高“招拍挂”机制效率，进一步衔接区域产业发展规划与用地政策，解决招商引资工作与“招拍挂”机制的矛盾，有利于提高供地精准性。

　　明晰权能边界，既稳用地预期又防闲置浪费

　　记者：明晰土地使用权能，在整个供地环节中可以起到什么样的作用？

　　宫玉泉：明晰的土地产权权能，是稳定使用者用地预期的基础。针对已有法律法规政策对租赁土地的权能规定还不够完善，对先租、后让两种权利设立和转换问题还不够明晰等问题，《通知》对租赁使用权的设立，既在权利设立上保持了与《规范国有土地租赁若干意见》的基本一致，也对租赁土地使用权转让、接续租赁最高期限和续期租金约定等方面予以了补充完善。对先租、后让两种权利的权能，《通知》除在定义中明确转换条件外，强调先租后让两种权利的权能与独立设立的对应权利权能并无差别。也就是说，以这种方式取得的土地使用权，权利转换应符合转换条件，在不同权利存续期间，享有对应权利应有权能。

　　王健：此前，尽管我国各地已经在探索多元化市场化工业用地供给方式，但权能保障的“最后一公里”一直未能打通。受制于企业审查、上市融资、抵押贷款等必须是国有建设用地使用权的要求，以租赁、弹性年期出让等多元化方式出让的工业用地一直存在权能残缺的问题。换而言之，以此类方式用地的企业在准入审查和上市融资等过程中，无法获得与通过出让方式用地的企业一样的权利问题。

　　此次，《通知》对以长期租赁、先租后让、弹性年期出让等方式供应的工业用地的权能进一步规范和释放，并将不同方式下的开发建设行为与权能赋能进行了挂钩，有利于防止土地闲置浪费和市场投机。比如，长期租赁的工业用地，在承租人按规定支付土地租金并完成开发建设后，经市、县自然资源主管部门同意或根据合同约定，可将依法登记的国有建设用地使用权转租、转让或抵押。在工业用地最高出让年期内，租赁期届满，在满足合同约定续租条件的情况下，申请续租应给予批准并明确要求通过初期合同约定续期价格。对于采取先租后让供应的，先租是为了降低企业前期投入，通过达产等转出让条件的约定，确保企业真正将土地要素用于生产经营，防止闲置浪费和土地投机。

　　给予地价鼓励支持，为企业减负增活力

　　记者：怎样看待《通知》提出的地价措施？

　　宫玉泉：《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，要推动政府定价机制由制定具体价格水平向制定定价机制转变。此次《通知》提出的地价措施，主要是针对不同年期、不同供应方式，在遵循成本底线要求下，完善工业用地定价机制。《通知》发布后，各地可以按新的定价规则，探索解决企业生命周期普遍低于最高年限、企业对工业用地租赁接受度不高、一部分工业用地闲置低效利用和退出难等问题，符合完善资源要素价格形成机制的改革要求。

　　长期租赁、先租后让、弹性出让是运用市场机制，通过设立不同产权类型，将企业用地成本分摊在不同年期，或通过期限控制或降低总成本。这一作用的发挥，需要匹配科学的地价管理政策。《通知》在坚持不同供应方式折算到最高年期土地价格基本均衡的前提下，通过明确折算方式、租金调整管理、先租后让中租金与出让价款关系处理等，实现了土地使用权利与取得价格的有效对应，有利于提升多元化供地方式的性价比。

　　黄贤金：实行地价鼓励政策，可以进一步激发工业用地市场活力。其一，针对长期租赁、弹性年期出让用地性价比低、稳定性差导致这两种供地模式接受度不高的问题，《通知》明确，在不低于工业用地成本价（租金）及折算到最高年期土地价格基本均衡前提下，按照使用期限与最高年期比值修正确定底价，合理降低了工业用地价格。其二，规定已取得国有建设用地使用权的土地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。其三，限制工业用地租金调整周期与幅度。这些举措都有利于推动工业企业提高用地效率。

　　王健：如何确定地价，是各地在探索多元化工业用地供应方式中面临的一个共性难题。地方政府和工业企业在地价确定上往往存在难以达成一致，接受度不高等问题。为此，《通知》在充分借鉴地方成功经验的基础上，通过价格均衡来测算对不同出让方式的底价，将不同供应方式折算到最高年期土地价格基本均衡的前提下，通过使用期限与最高年期的比值进行年期修正，来确定不同供地方式的地价底价。比如，明确了长期租赁的年租金底价为该宗地50年出让价格的2%，同时明确租金涨幅的标准。如此，地方政府在实施时就有了一个明确标准。这也可以让企业对土地租赁价格形成稳定预期，更放心地将有限资金用到工业生产中。

　　严格用途转换，稳定工业用地总量

　　记者：关于“严格用途转换”，《通知》提出了划定工业用地控制线、列出用途转换负面清单等新要求。这些举措有利于解决什么问题？

　　宫玉泉：稳定工业用地总量，是保障工业用地供给、稳定和降低工业用地价格的前提和基础。为此，《通知》提出在国土空间规划中划定工业用地控制线，明晰工业用地用途转换负面清单，并对工业用地内部结构调整提出了相关要求，其政策指向在于发挥国土空间规划的管控作用，将一个地区的工业用地总量保持在一个合理范围之内，在空间布局上防止“脱实向虚”，增强工业经济平稳增长的空间保障能力。

　　黄贤金：严格用途转换的一系列举措，有利于推动工业经济新旧动能转换。针对工业企业发展转型所引致的用地方式调整问题，《通知》提出，对调整为研发设计、产业孵化、产品中试等用地的，各地要制定允许、兼容、禁止布局的产业类型转换目录和转换规则，且对符合相关条件的不再增收土地价款。这有利于推进旧模式向新模式转换、新技术代替旧技术、旧业态转向新业态，切实助力工业经济新旧动能转换。

　　王健：在国土空间规划中划定工业用地控制线，明晰工业用地用途转换负面清单，也有利于规范工业用地利用和维持工业用地总量的相对稳定，避免出现无度扩张。这也进一步体现了节约集约利用土地的基本要求。对于符合条件的工业用地，提高土地利用率和容积率的，不再增收土地价款，其主要目的是进一步鼓励用地主体结合实际，通过提质升级改造来提升工业用地利用效能。

　　宫玉泉：《通知》提出各省级自然资源主管部门要研究制定工业用地内部调整的产业类型转换目录和转换规则，对工业用地内部结构调整政策表达了开放性态度，有利于各地在继续执行新产业新业态用地政策中工业用地内部结构管理政策的同时，对工业转型升级给予了更大支持。这是保障和支持工业经济平稳增长的一项新举措，也意味着工业用地内部调整规则更加开放。

　　但落实这一政策要求，除了要落实好划定工业用地控制线等规定外，仍需继续落实已有旧城区改建需搬迁工业项目，收回原国有土地使用权，以协议出让或租赁方式为原土地使用权人重新安排工业用地的政策。同时，对低效利用的工业用地及原用途转让等问题，一方面要继续执行现有政策，另一方面还要继续完善政策。

　　加强履约监管

　　记者：《通知》为什么要强调“加强履约监管”？

　　宫玉泉：工业门类众多，企业规模、性质不一，发展水平也不同。要发挥用地政策对实体经济的支持保障作用，不仅要把好前端土地供应关口，体现政策指向，更要把好后端的土地利用关口，确保政策目标的实现。《通知》通过规定工业用地供应条件管理要求，明确了落实工业用地供应政策指向的途径，并按照“谁提出、谁履责、谁监管”的原则，明确了相关职能部门监管要求和责任，有利于解决前端准入与后端监管衔接不够问题，为工业用地供应政策落在实处提供了有力支持。

　　黄贤金：深化履约信息公开，有利于形成多部门监管合力。为避免后期监管不严导致的用地违规、浪费等问题，《通知》提出了应将产业准入要求纳入土地有偿使用合同、供地公告，并将对后期转让（含分割转让）、转租或股权转让的限制要求向社会公开。同时，要求按照“谁提出、谁履责、谁监管”的原则，严格落实履约监管主体责任、监管协议，建立监管信息共享机制。这些信息的充分公开，有利于形成多部门监管合力。