迈向空间治理现代化新征程——2022年自然资源工作系列述评之空间治理篇

　　“团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”党的二十大吹响新时代号角。

　　我国辽阔的陆地和海洋国土，是全面建设社会主义现代化国家的空间载体。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，以国土空间治理能力现代化助推高质量发展，是保障国家战略有效实施，推进中国式现代化的必然要求。

　　习近平总书记强调，“从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间……”自然资源部门充分发挥体制优势、数据优势、技术优势，把全生命周期管理理念贯穿国土空间规划编制实施管理全过程各环节，推动国土空间治理体系和治理能力现代化水平整体提升。

　　深化“多规合一”改革，国土空间规划体系总体形成

　　将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，是党中央、国务院作出的重大决策部署。“建立空间规划体系并监督实施”是新一轮机构改革赋予自然资源部的重要职责。机构改革后，自然资源部统筹推进国土空间规划编制审批、实施监督、法规政策和技术标准四大体系建设，同步强化了行业人才队伍建设和行业管理。

　　2022年，自然资源部牵头编制完成的《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》（以下简称《纲要》），是对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。

　　目前，省级国土空间规划已全部形成规划成果，正按程序由省级人民政府呈报国务院审批。地方市县国土空间规划同步推进，市县级国土空间总体规划基本均已形成成果，即将进入报批程序。在此过程中，自然资源部积极指导地方规划编制，按照“管什么就批什么”的原则，厘清各层级政府的规划审批、修改、监督责权，既严守底线又顺应客观发展需求，有效解决审批流程复杂、周期过长问题。

　　党的二十大报告提出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平。自然资源部门发挥机构改革后的体制机制优势，大力推进国土空间治理数字化转型，强化规划全生命周期管理，从制度上防范出现违规编制、擅自调整、违规许可、未批先建、监管薄弱等问题。

　　在连续出台一系列加强规划监督的文件基础上，2022年，国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系，与最高人民检察院协作构建国土空间规划违法线索移送机制——规划监督与自然资源执法督察、审计、检察的联动监督机制初步建立。全国统一的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统（以下简称规划“一张图”系统），将“五级三类”规划全部纳入，保障各类空间管控要素精准落地。同时，以国土空间规划城市体检评估为基础的定期评估制度和以实时体检评估为基础的动态监测评估预警制度框架初步形成，成为跟踪评估规划实施效果的重要措施。

　　规划的生命力在于实施。构建并不断完善多方共同监督的工作格局，有助于形成监督合力、减少监督盲点、强化监督震慑，确保“一张蓝图绘到底”。

　　2022年，国土空间规划立法取得实质性进展。受全国人大环境与资源保护委员会组建的国土空间规划立法领导小组委托，自然资源部起草形成《国土空间规划法》（建议稿草稿）和立法研究论证报告，并已正式提交。

　　标准体系建设是“多规合一”的重要基础。新组建的全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会，下设国土空间规划分技术委员会，整合自然资源系统行政管理单位、事业单位、学术团体和相关部委企事业单位、科研高校等机构力量，共同推动构建覆盖规划全域全要素全过程并动态更新的标准体系。

　　做好国土空间规划工作，需要专业队伍支撑。在规划编制单位资质资格改革中，甲级规划编制单位从422家发展至600多家，近17万人参加了自然资源部组织的3次注册城乡规划师职业资格考试，注册规划师增至4万余人。为了进一步促进行业交流和水平提升，自然资源部设立省部级优秀国土空间规划奖，加强国土空间规划学科建设，连续举办国土空间规划 UP论坛，分片区开展编制单位交流活动，组织编印系列教材和实践案例。在自然资源部组织的国土空间规划领域科技领军人才评选和科技创新平台建设中，10个国土空间规划相关领域的重点实验室陆续建立，一批活跃在国土空间规划领域的科技领军人才、创新团队、青年人才脱颖而出。

　　正在走向融合的规划专业队伍，在《社区生活圈规划技术指南》《国土空间规划城市设计指南》《国土空间规划城市体检评估规程》《城区范围确定规程》等标准的指引下，越来越多地在城乡空间优化中发挥力量，通过看得到的“微改造”增强群众的获得感、幸福感、安全感，引导群众从参与“微规划”开始关注国土空间规划。

　　责任规划师、社区规划师、乡村规划师……一支支专业力量在各地以不同的称呼或身份活跃于旧城改造、社区更新、历史文化街区保护修缮、15分钟社区生活圈建设、乡村规划建设的一线，从实践层面体现了国土空间规划体系建设对基层探索的推动力和影响力。

　　北京市责任规划师覆盖333个街乡地区，包括84家单位、304个团队，以及34名以个人身份签约的专业人士，积极参与总体规划、推动街区更新和治理。

　　上海的社区规划师，作为社区更新的专业服务力量，跟踪指导或参与社区规划，全程参与15分钟社区生活圈相关项目建设。

　　成都的乡村规划师，作为区（市）县政府按照统一标准征选并任命的驻镇规划和自然资源技术负责人，服务于驻地，广泛参与规划决策、规划初审把关和规划实施过程。

　　在各地“多规合一”改革实践当中，规划师们在国土空间规划体系建设中发挥着不可忽视的枢纽作用。

　　统筹划定“三区三线”，为中国式现代化打好底色

　　中国式现代化的国土空间开发保护新格局，会有怎样一幅空间蓝图？

　　我们可以先从《纲要》中寻找答案。

　　统筹划定“三区三线”，是国土空间规划编制工作的基础和关键。自然资源部牵头编制的《纲要》，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹发展和安全，立足资源环境承载能力，发挥各地区比较优势，统筹划定落实“三区三线”，对国土空间开发保护新格局进行整体谋划。按耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先序,以“三调”及最新国土变更调查成果为统一底图，依照全国统一的划定规则，自然资源部已于2022年9月完成全国“三区三线”划定工作，通过将三条控制线落地落图，为优化国土空间布局奠定了空间基础。

　　“三区三线”的划定，立足区域资源环境承载能力和禀赋特色，注重落实区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略。同时，结合省、市、县国土空间总体规划编制，统筹优化农业、生态、城镇空间和基础设施、公共资源布局，合理确定各市县的耕地、永久基本农田、建设用地等约束性指标。主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局，正在形成。

　　2022年10月，自然资源部发文要求各地依据相关技术规定，在“三区三线”划定成果基础上，进一步落实国家战略，优化区域和城乡功能布局、用地结构和要素配置，及时形成有效支撑高质量发展和新发展格局的规划成果。同时，明确要求各级自然资源主管部门研究制定深化“多规合一”改革具体措施；不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划，不得擅自设置、分割或下放规划管理权限；不得以专项规划、片区策划、实施方案、城市设计等名义替代详细规划设置规划条件、核发规划许可；依托规划“一张图”系统和监测网络，实现各级规划编制、审批、修改、实施全过程在线管理。

　　紧跟《纲要》脚步，近期多地自然资源部门发布有关加快推进国土空间规划编制工作的文件，在“多规合一”改革新的起点上，明确各级国土空间总体规划、详细规划、相关专项规划和规划“一张图”系统建设的近期工作要求。

　　江苏，要求各地以“三区三线”划定成果为基础，落实江苏省下达的约束性指标，在国土空间规划“一张图”上统筹各类空间开发保护需求，并强调了下辖各级市、县（市、区）总体规划报批的时限。同时要求依据市县国土空间总体规划，开展控制性详细规划编制或修改工作。

　　云南，要求下辖州（市）、县（市、区）加快形成完整规划成果，加快推进滇中城市群、沿边城镇带、重点坝区等省级国土空间专项规划编制工作。“三区三线”划定及各级各类规划成果数据等统一纳入规划“一张图”系统，作为总体规划成果组成部分同步上报审批。

　　浙江，在“三区三线”划定后，由省政府印发实施生态保护红线监管工作规范性文件，在落实国家生态保护红线管控要求的基础上，主要围绕有限人为活动，细化管控规则，延伸监管链条，强化监管机制。

　　发挥比较优势，层层传导落实主体功能区战略

　　在推进“多规合一”改革中，自然资源部门将主体功能区战略和制度全面融入国土空间规划编制实施全过程，强化主体功能区的战略引导和政策支撑保障。

　　在统筹划定“三区三线”的基础上，《纲要》对不同主体功能区战略格局进行优化细化，形成“3+N”主体功能分区体系：在原有的农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区基础上，叠加确定能源资源富集区、边境地区和历史文化资源富集区等其他功能区域，统筹保障粮食、生态、经济、能源、边疆、文化等安全，方便地方因地制宜进行细化，分类精准施策。

　　在此基础上，自然资源部立足现有政策综合效能，提出部门协同构建财政、投资、产业、人口、自然资源、环境保护、农业农村发展等配套政策和差异化绩效考评制度，建立主体功能区监测评估和名录动态管理制度。

　　为了强化主体功能区的战略引导和政策支撑保障作用，自然资源部与相关部门协同，完善主体功能区配套政策。配合财政部，完善国家重点生态功能区财政转移支付配套政策，在《关于审核生态保护补偿制度改革的意见》中明确加大对生态保护红线覆盖比例较高地区的支持力度；对接国家发展和改革委员会，明确重点生态功能区产业准入负面清单工作机制。同时，深化研究自然资源领域的相关配套政策，推动土地资源配置与主体功能定位相挂钩，增强对优势地区高质量发展的保障能力。

　　地方结合各级国土空间总体规划编制实施，推动主体功能区战略逐级传导落地。省级层面，根据全国“三区三线”划定成果，合理优化调整县级行政区主体功能定位；市县层面，根据实际需要细化部分乡级行政区主体功能定位，合理划定规划分区，分解相关约束性指标，因地制宜完善配套政策，分类精准施策。

　　天津市国土空间总体规划提出将主体功能区与“三区三线”、规划分区和用途管制有机融合，上下传导、逐层深化，实现国土空间综合效益最优化。如将县级行政区主体功能定位向下传导至生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区等一级规划分区和城镇集中建设区、村庄建设区、一般农业区、林业发展区、交通运输用海区、渔业用海区等二级规划分区，强化对土地用途管制的指引作用。

　　安徽省国土空间规划征求意见稿初步确定了安徽省城市化地区格局，并根据不同地区的禀赋特点提出差异化的发展方向：合肥都市圈以省会合肥市为核心，辐射淮南市、六安市、滁州市、芜湖市、马鞍山市、蚌埠市、铜陵市7个地级市和桐城市（县级市）；阜阳市、蚌埠市、淮南市、淮北市、宿州市和亳州市构成皖北新型城镇发展区，宣城市、黄山市和池州市构成皖南文化绿色城镇示范区。

　　凡此种种，各地国土空间总体规划编制过程中以《纲要》为总纲，立足资源禀赋，层层传导落实主体功能区战略的实践探索已清晰可辨。

　　统筹空间布局，促进国家重大战略落地生根

　　“樱花盛开的时候，来我们这里观赏樱花、婚纱摄影、体验民俗、住宿餐饮的游客多得很。”江苏省扬州市邗江区甘泉街道长塘村经营农家乐的村民张再红说。长塘村是扬州市“多规合一”实用性村庄规划编制试点之一。当地结合樱花种植资源和特色产业，对长塘村的产业分区、公共配套基础设施布点和生态空间布局进行优化。

　　村庄布局优化后，村子美了富了。这样的致富故事比比皆是。自然资源部印发多个指导地方科学编制村庄规划的文件，为地方探索“多规合一”实用性村庄规划的编制实践提供了遵循。引导各地因地制宜优化乡村空间资源配置，合理确定村庄建设边界，统筹农村一二三产业融合发展空间，保障乡村基础设施和公共服务设施建设空间，保障农民合理的宅基地用地需求，促进乡村振兴。

　　2022年，自然资源部还在6个定点帮扶县各确定了1个典型村庄，由部国土空间规划局协调黑龙江、广东、福建、重庆等省市派出技术队伍，就近开展编制帮扶并在实践中总结提炼，形成可推广的经验。

　　与此同时，区域重大战略、区域协调发展战略等国家战略的落地实施，也离不开国土空间规划体系的基础性支撑作用。

　　一方面，自然资源部组织或审核长江经济带（长江流域）、成渝地区双城经济圈、长三角生态绿色一体化发展示范区等重点区域国土空间规划，指导各地开展省级国土空间规划编制，统筹区域（流域）防洪排涝、水资源利用、生态保护修复、公共服务设施布局等空间安排。

　　另一方面，统筹城市群、都市圈空间资源配置，并依据国土空间规划加强都市圈空间资源统筹协调。自然资源部门结合省级以下国土空间规划编制，推动超大特大城市转变土地利用方式，优化大中小城市空间布局，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，促进形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇空间布局，提升城市功能品质和宜居宜业水平。

　　借力数字化转型，规划“一张图”上协调空间需求

　　“这里点进去不仅可以查最新公示的规划，还能查到所在位置走路15分钟范围内，教育、养老、体育、医疗等设施现状和未来的布点。”说起“浙里办”App的“杭州规划一点通”模块，杭州市民徐女士连连称赞。“这是我离规划这么专业的内容最近的一次。”

　　“杭州规划一点通”正是地方各级规划“一张图”系统上线便民功能的一帧缩影。

　　数字化是提升监管效能的有力途径，可以弥补传统监管普遍存在的监管盲区或监管滞后等短板。“按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，建立健全分类管控机制”。机构改革以来，自然资源部门始终按照习近平总书记这一要求，把建设可感知、能学习、善治理和自适应的数字化规划管理平台，作为落实网络强国、数字中国战略的具体抓手和保障“多规合一”改革落地的重要基础性工作来推进，完善基于规划“一张图”系统的数字化空间治理体系。

　　2022年，自然资源部在国土空间基础信息平台的基础上，基本建成全国统一的规划“一张图”系统，统一了规划数据标准，保障各类空间管控要素精准落地。目前，全国“三区三线”划定成果和“十四五”时期水利、交通等专项规划确定的重大项目布局已纳入系统，省级和城市国土空间规划成果正在纳入。后续随着规划陆续报批，“五级三类”规划将全部纳入，还将关联现状空间数据及管理、人口、经济等空间化数据，支撑国土空间规划编制、审查、实施、监督全流程在线管理。

　　数字化，也是支撑国土空间治理转型的重要推动力。各地在规划“一张图”上开展国土空间规划编制，风景名胜区规划审查、国土空间规划体检评估、重点区域动态监测预警等规划实施监督工作也已在线开展，陆续会有更多的管理和服务工作逐步从“线下”转到“线上”。

　　与此同时，自然资源部联合交通运输部、国家电影局等部门出台文件，有序推进公路水运项目、水利重点工程、影视基地等统筹纳入规划“一张图”，协调各类专项规划空间需求和矛盾冲突，强化跨部门的规划源头治理，落实“多规合一”和节约集约用地要求。

　　近期，自然资源部启动建设国土空间规划实施监测网络，强化跨层级、跨业务、跨部门的互联互通，构建各方共同参与的空间治理数字化生态基础设施。以此为基础，“一张蓝图干到底”，确保耕地、永久基本农田和生态保护红线等规划目标能落地、可考核、可追责，持续提升国土空间治理的数字化、网络化、智能化水平。

　　山东，利用大数据、云计算、空间规则引擎等技术，将布局、控制线、指标、名录等管控要求数字化，在规划“一张图”上层层传导。

　　广东，规划“一张图”系统实现在三维遥感影像上“即时分析、实时展示”，为规划管理决策提供陆海统筹、直观立体的数据服务。

　　诸如此类，各地按照自然资源部制定的统一标准，搭建起覆盖各级的规划“一张图”系统，并以“管用、实用、好用”为标准不断完善功能，有效提升了服务国土空间规划管理和服务公众等方面的能力。

　　中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。这要求我们站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，减少人类活动特别是大规模开发建设活动对自然的干扰和破坏，不断提升资源利用效率。这也是国土空间规划体系建设的时代使命：立足各地资源禀赋，在优先保障国家粮食安全、生态安全、能源资源安全的空间基础上，合理确定产业发展、城乡发展和基础设施建设等各类空间的规模、布局和时序，推动经济社会全面绿色转型发展。

　　中国式现代化进程中，随着地方各级各类国土空间规划编制实施逐步提速，“五级三类”国土空间体系即将最终形成，一个各方共同参与的空间治理新格局，将为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的空间支撑。