《关于规范开展批而未供土地处置工作的意见》政策解读
为切实贯彻《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号，以下简称“部1号文”）等文件精神，促进批而未供土地的消化、调整、盘活、利用，缓解建设用地供需矛盾，优化资源配置，提升节约集约用地水平，经省政府同意，省自然资源厅印发了《江苏省自然资源厅关于规范开展批而未供土地处置工作的意见》（苏自然资发〔2018〕15号，以下简称“《意见》”）。现就文件的主要内容解读如下：
一、文件制定的基本情况
批而未供闲置土地的处置工作一直在开展。经省政府批准，2005年、2011年，原省国土资源厅专门印发文件进行部署，2014年，又印发了《江苏省批而未供和闲置土地处置指导意见》（苏国土资发〔2014〕409号），再次部署开展批而未供土地清理工作，同时按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称“国务院28号文”）关于“农转用批准满2年未征地或供地的，相关批准文件自动失效”的规定，明确分类处置办法：批而未征土地限期调整盘活，征而未供土地应按原批准用途调剂使用。此后，全省正常办理批而未征未超过两年有效期的土地调整盘活，但因无上位政策依据，自2015年6月30起，不再办理批而未征超过两年有效期和征而未供土地的调整利用。
今年下发的部1号文对批而未征超过两年有效期和征而未供土地提出了明确的处置意见，规定农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；对已实施征地补偿安置方案，因相关规划、政策调整、不具备供地条件的土地，经市、县人民政府组织核实现场地类与批准前一致的，在处理好有关征地补偿事宜后，可由市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回用地批准文件。为加快政策落地，同时对批而未征未超过两年有效期土地的调整利用作进一步规范，制定本《意见》。
二、文件的主要内容
《意见》分为六个部分，分别就处置范围、处置条件、处置办法、处置程序、呈报材料及其他相关要求作了明确。
1、关于处置范围
《意见》对适用的拟处置批而未供土地范围进行了限定。一是时间设定为2009 年以来，是鉴于我省自2005至2015年已三次开展批而未用土地调整盘活工作，当前对历史遗留的批而未供土地处置，主要与自然资源部正在部署开展的对2009年以来批而未供和闲置土地处置工作相衔接；二是按照审批权限，处置土地限于经省政府批准的用地；三是拟处置土地应为使用年度新增建设用地计划指标的批次及单独选址项目用地。对使用增减挂钩或工矿废弃地复垦利用指标的批次（项目）用地，根据原省国土资源厅《关于印发<江苏省城乡建设用地增减挂钩试点工作方案（试行）>的通知》（苏国土资发〔2009〕181号）关于“经省政府批准对年度挂钩实施规划进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续”的规定，涉及批而未供的，在按规定程序调整相应的实施规划或实施方案后，参照本《意见》进行处置；四是坚持多渠道分类处置，因规划、政策调整等原因导致批准用地不再征收或征收后不再供地的，按照本《意见》进行处置。
2、关于处置条件
从调整利用的严肃性、规范性和可操作性以及维护群众利益的角度出发，明确了三个条件：一是所涉土地为已依法获得批准的批次（项目）用地或完整宗地。针对我省基本不存在批次（项目）用地整体不使用、主要是批次用地中个别宗地因特殊原因不再使用的情况，为达到精准有效处置的目的，允许以宗地为单位进行处置，但不应当再拆分；二是产权清晰，不存在银行抵押或司法查封、行政争议、行政诉讼等方面的违法违规行为或权益纠纷；三是所涉土地，现场核实的地类，应与批准时一致。
3、关于处置办法
区别用地不同实施阶段，将批而未供土地区分为批而不征、批而未征和征而未供三种情况分别予以处置。对批文有效但不实施征收的批而不征土地，按照法律相关规定，可以变更批准文件，通过直接调整的方式进行处置；对批文超期未实施征收的批而未征土地，批准内容应自动失效；对征而未供的，因已实施征地，土地所有权已从农村集体经济组织转移到国有，不具备撤回条件，不采用撤回批准文件方式，而是通过调整用地批准文件中相关批准内容，即不实施农用地转用或未利用地使用的方式进行处置。
4、关于处置程序
（1）对于批而不征土地。参照征收土地的要求履行相关程序。实施征地的，按国务院28号文和《征收土地公告办法》（国土资源部令第10号）的规定需履行征地前的告知程序和实施征地的“两公告一登记”程序；地方政府因规划、政策调整等原因不实施征地的，与作出实施征收决定的法理地位相当，也应当参照履行相关程序，保障权利人的知情权。
（2）对于批而未征土地。用地批而未征超过两年，按国务院28号文的规定相应批准内容自动失效。但从规范管理、保障相关权利人知情权的角度出发，应将有关信息报省自然资源厅备案以满足后续管理要求，同时将相关信息告知集体经济组织。
（3）对于征而未供土地。因土地已征收为国有，不需要再履行公告或告知程序，但涉及批准文件中农用地转用或未利用地使用的批准内容调整，应报原批准机关即省政府批准。征而未供处置土地按国有土地管理，由市、县人民政府负责管护、使用。
5、关于呈报材料要求
《意见》还就严格规范开展处置工作提出了材料报批及其他要求。并明确，批而不征土地调整的，不重复缴纳耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费和农业重点开发建设资金；批而未征和征而未供土地处置的，相应土地利用年度计划、已缴纳的规费以县级行政区为单位建立台账单独核算，在其他建设用地报批时抵扣。耕地占补平衡指标纳入部耕地占补平衡动态监管系统。
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