统筹资源开发与生态保护 促进人与自然和谐发展——将碳达峰碳中和贯穿于自然资源开发利用和保护的方方面面

　　

    习近平总书记指出，“实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”，要求“把节约能源资源放在首位”。自然资源是高质量发展的物质基础、空间载体和能量来源；碳排放的源头是资源利用，减碳、除碳，靠的也是资源；碳汇能力提升，更离不开自然资源。碳达峰碳中和是党中央、国务院部署推动的重大战略，《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）和《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《方案》）明确提出了碳达峰碳中和工作的重点任务，要求把握“处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系”，在减碳与储碳、提效与增汇、适应与应对、自然增汇与工程增汇方面开展深入研究，充分发挥自然资源在碳达峰碳中和工作中的基础性作用。
    一、把碳达峰碳中和纳入自然资源改革发展整体布局中
    习近平总书记指出，“要把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局”。要求我们从道理、学理、哲理不同侧面提高思想认识，从逻辑、法理、技术不同角度贯彻落实。
    （一）秉承系统观念是碳达峰碳中和的关键。碳达峰碳中和问题，要在地球系统科学、生态系统服务、能源科学系统中统筹考虑，要在经济结构、产业结构、能源结构、资源利用结构、国土空间结构的优化调整和升级过程中统筹考虑，要在生态安全、经济安全、粮食安全、能源安全的系统把握中统筹考虑，要在生物多样性、地质多样性和自然多样性综合保护中统筹考虑，要在深化人与自然生命共同体之间共生联系、气候变化对生态系统碳汇的正反影响、碳循环自身的自然规律认识、减排与增汇的辩证统一中统筹考虑，才能真正走出生态优先、绿色低碳的高质量发展新路。
    （二）处理好开发与保护的关系、人与自然的关系是碳达峰碳中和的核心。生态环境问题，归根到底是资源的过度开发和粗放利用造成的；碳排放居高不下，归根到底是能源供应结构和资源利用结构不优化造成的；碳汇能力下降，归根到底是资源开发利用不当引起的生态系统功能下降造成的。要从根本上解决问题，必须加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，通过资源的有效供应和高效利用把经济社会活动限制在资源环境承受限度之内，守住有形和无形的边界，通过资源的有度、有序、有时开发，给自然留下休养生息的时间和空间。
    二、自然资源工作服务于碳达峰碳中和的方方面面
    推进碳达峰碳中和工作面临的突出问题之一是碳排放居高不下和碳汇能力不足的矛盾，也是碳源与碳汇之间的数量关系问题。其中，碳源是以能源结构为主的系统性问题，关系到经济发展路径与产业结构调整，核心是降低碳排放强度与总量；碳汇是实现碳中和不可或缺的重要环节，负碳技术创新将发挥核心支撑作用。自然资源工作贯穿于源汇关系的全流程和各环节，是破解这一矛盾的关键所在。
    （一）以自然资源和国土空间支撑能源结构优化和碳减排协同发展。一是物质资源支撑，在能源结构调整和绿色化转型进程中，自然资源工作要发挥关键作用，特别是锂、稀土等新能源矿产和深层地热能与天然气水合物等非常规能源资源。二是地上空间支撑，自然资源工作服务于优化传统能源的国土空间布局，科学匹配可再生能源产需空间，构建绿色低碳的土地利用结构。三是地下空间支撑，自然资源工作充分利用地下空间储能储热，也包括二氧化碳地下地质封存。四是海洋空间支撑，充分利用蓝色国土空间发展“蓝色能源”，推进海上风电与海洋产业协同发展。
   （二）以生态保护修复提升生态系统碳汇能力。一是陆地生态系统，以森林碳汇、草地碳汇、湿地碳汇、农田碳汇为主要构成。受人为干预影响较大的陆地生态系统碳汇存有较大不确定性，经科学保护修复后，固碳潜力有望得到进一步提升，并趋于稳定。二是海洋生态系统。联合国可持续海洋经济高级别小组提出，到2030年海洋可望吸收全球五分之一的温室气体排放量。
   （三）以自然资源科技工作开拓新领域碳汇潜力。一是土壤碳。根据生态环境部环境规划院报告，全球土壤碳储量为大气的3倍，土壤碳占基于自然的解决方案潜力的25%（总潜力为每年238亿吨）。二是碳捕获与储存（CCS）。国际能源署预计，CCS的减排贡献将在2030年达到总减排量的10%，2050年达到19%。自然资源工作可以为CCS提供充足的储存空间。三是配备CCS的生物质能（BECCS）。据科技部21世纪中心估计，到2050年全球BECCS上限碳汇潜力为100—150亿吨/年。四是岩溶作用碳汇。根据中国地质调查局岩溶地质研究所预计，经过生态修复、土壤改良和水生生物培育等工程，我国岩溶地质作用吸收碳可达亿吨级。五是矿物碳汇。这种经人为作用加速自然界中硅酸盐风化的过程，将二氧化碳转化为固态物质或可溶解碳酸盐的方法，固碳潜力巨大。
    三、碳达峰碳中和要求自然资源治理打一场硬仗
    我国资源约束趋紧和利用粗放并存，生态系统整体质量和稳定性不容乐观，生态系统退化形势严峻，碳汇能力巩固提升任务艰巨。上世纪50年代以来，全国性的水资源短缺、水生态破坏、水环境污染问题日益凸显，滨海湿地面积累积消失57%，红树林面积减少40%，海洋自然岸线占比持续下降。2018年，我国人工林面积超过森林总面积1/3，且不少位于干旱、半干旱地区，重点天然草原平均牲畜超载率达10.2%。农业开发和城乡建设挤占或损毁生态空间问题突出。矿山开采占用、损毁土地问题依然严峻。
    党的十八大以来，在习近平生态文明思想的科学指引下，我国生态文明建设从认识到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化。自然资源领域在践行生态文明建设的过程中，先后出台了自然资源资产产权制度改革、自然保护地体系等基础性制度。经过多年努力，我国自然资源统一调查监测体系初步建立，自然资源发展基础基本夯实，全国珊瑚礁、海草床、盐沼生态系统现状调查，开展红树林、盐沼、海草床等蓝碳储量调查评估试点全部完成。
    随着自然资源保护和利用工作的推进，全国自然资源保护和利用水平逐步提高，国土空间支撑能力逐步增强，生态系统质量持续好转。根据第三次全国国土调查结果，10年间生态功能较强的林地、草地、湿地、河流湖泊水面等地类合计净增加2.6亿亩。截至2020年底，全国森林覆盖率达到23.04%，森林蓄积量超过175亿立方米，草原综合植被盖度达到56%。全国整治修复海岸线1200公里，滨海湿地2.3万公顷，修复历史遗留矿山9000个，完成防风治沙1000多公顷、石漠化治理130万公顷。这为持续提升陆海生态系统碳汇能力奠定坚实基础。
   “十四五”时期是保护和发展矛盾的凸显期，是生态系统质量和稳定性提升的攻坚期，是优化国土空间保护开发格局的关键期，更是落实党中央关于碳达峰碳中和重大决策部署的战略期。自然资源领域将会聚集提高自然资源利用效率、提升生态系统质量和稳定性、增强生态系统碳汇潜力等基础工作，努力满足人民日益增长的美好生活需要，坚决打赢碳达峰碳中和这场硬仗。
    四、准确把握自然资源领域落实碳达峰碳中和目标任务
   《意见》和《方案》明确了自然资源领域碳达峰碳中和的任务和行动目标。
    ——明确了高质量保障经济社会绿色低碳发展的任务。要求统筹水电开发和生态保护，探索建立水能资源开发生态保护补偿机制。优化化石能源资源勘查、开发、利用结构，加大重点油气生产基础勘查开发力度，加快非常规油气资源规模化开发，推进战略性矿产国内找矿和绿色勘查等。
    ——提出了加快提升资源集约节约利用水平的要求。强调以绿色低碳发展规划为引领，实现有利于碳达峰碳中和的国土空间开发保护新格局。明确了耕地保护和城乡存量建设用地盘活利用的节约集约用地行动目标，以及发展循环经济、资源综合利用的工作要求。到2025年，提高非化石能源利用效率和水平。到2030年，加快提升资源利用效率，以资源利用方式转变推进经济增长方式转变。
    ——确定了持续巩固生态系统碳汇能力的主要目标。要求以强化国土空间规划和用途管制为行动举措，严守生态保护红线、严控生态空间占用、严格用地规模、力促绿色生态产品市场化，稳定陆海生态系统固碳能力。到2025年，森林覆盖率达24.1%，为实现碳达峰碳中和奠定坚实基础。到2030年，森林覆盖率达25%，二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降。
    ——明确了不断提升生态系统碳汇增量的任务安排。以生命共同体为理念指导，围绕山水林田湖草沙一体化保护修复，提出一系列国土绿化行动、退耕还林还草、耕地质量提升行动、矿山生态修复、海洋生态系统保护等生态保护修复重大工程任务。
    ——提出了加强基础能力建设相关要求。强调了生态系统碳汇基础能力建设在碳达峰碳中和目标任务实现中的关键作用，部署了生态碳汇统计监测能力提升、生态系统碳汇监测核算体系构建、新领域碳汇技术探索、碳汇市场建设及前沿理论积累等具体工作。
    五、采取有效措施确保如期实现碳达峰碳中和
    为推动碳达峰碳中和目标如期实现，自然资源领域应聚焦国土空间规划管控、生态保护修复、优化资源配置、资源节约集约利用和碳汇基础支撑等主责主业，全力推动碳达峰碳中和工作落实落地，为推动我国经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国做出应有贡献。
   （一）发挥国土空间规划和用途管控的系统治理作用，巩固生态系统碳汇能力。加快编制和实施以绿色发展为导向的各级国土空间规划，研究制定国土空间开发保护法、国土空间规划法，构建国土生态安全屏障，建设面向全球的生物多样性保护网络。严格管控各类国土空间边界，制定《生态保护红线管理办法》。严格占用自然保护区项目审核，细化落实耕地保护责任目标，对耕地实行数量、质量、生态三位一体保护，严控城镇盲目扩张。
    （二）推进国土空间生态保护修复工程，提升生态系统碳汇增量。实施青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区、长江重点生态区、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带生态保护修复，以及自然保护地建设及野生动植物保护、生态保护修复支撑体系9个重大工程专项规划，组织实施新一批山水林田湖草和海洋生态保护修复重大工程。持续推进大规模国土绿化，推动红树林、海草床、滨海盐沼保护修复，提升陆地和海洋生态系统的质量和稳定性。
    （三）合理配置自然资源要素，优化能源供给结构。提升清洁能源矿产供给保障，加快锂、稀土等战略矿产的勘查开发。加快页岩气、煤层气、致密油气等非常规油气资源勘探开发，科学开发利用地热能、生物质能、波浪能、潮汐能等新能源，促进核电、光伏、风电等新能源产业发展。以土地要素配置支持清洁能源产业发展。支持工业和能源领域提高能效、降低能耗，降低二氧化碳排放强度。实行能源资源、建设用地等总量和强度双控行动，深入推进煤炭等能源资源领域供给侧改革，降低高碳化石能源结构比例。严控新增建设用地，探索限制高碳土地利用类型供应。
    （四）推进资源节约集约利用，形成绿色低碳发展格局。实行最严格的节约用地标准控制，严控建设项目用地规模。深化“增存挂钩”机制改革，完善指标核算方法和配套政策，做好闲置土地处置工作，推动城镇低效用地再开发，加强土地复合利用，减少建设用地等“高碳”空间扩张。全面推进绿色矿山建设，大力推广绿色低碳先进适用技术。强化无居民海岛保护，减少人类活动对海洋自然空间的占用。促进海上风电产业与海洋渔业等融合发展，实现海域空间资源集约节约利用。提高地下空间利用效率，加强深部地下空间调查评价，开展CCS地质储存选址、地下空间地质储存产权研究。
    （五）完善技术标准与市场规则，提升碳汇综合支撑能力。组织开展基础理论、基础技术方法研究，推动陆海碳汇机制研究、增汇技术开发。开展岩溶增汇以及基性、超基性岩矿化固碳关键技术研究，探索碳地质储存技术方法创新。推动有关重点实验室、工程技术中心和长期科学观测网建设。探索碳汇生态保护补偿制度建设，研究碳汇市场规则，推动更多生态碳汇产品的研发，吸引社会资本投入，促进碳汇交易良性发展。
     习近平总书记提出的碳达峰碳中和的宏伟目标，描绘了我国经济社会转型和生态文明建设的宏伟蓝图，是着力解决资源环境约束突出问题、实现中华民族永续发展的必然选择，是构建人类命运共同体的庄严承诺。自然资源领域促进碳达峰碳中和，应持续深入贯彻新发展理念，坚持系统观念，按照《意见》和《方案》要求，将碳达峰碳中和贯穿于自然资源开发利用和保护的方方面面，确保既定目标实现。（作者：张新安 中国自然资源经济研究院院长）