急难愁盼：破解“天字第一号”难题

　　20世纪七八十年代，上海的城市建设以偿还“历史欠账”为主，“住房难、交通难、就业难”是当时最为紧迫的难题。1979年知青返城后，根据政策毛佳樑被分配到上海黄浦区房地系统工作，从区房地局基层工作做起，在组织的教育和培养下，后来到了区住宅办、区政府工作。1995年初，调任到新组建的上海市住宅发展局，长期从事旧区改造和新区建设，尤其是参与了上海“365”万危棚简屋改造、住房解困，以及全市住宅建设发展。

　　全社会参与，积极推进住房解困

　　据毛佳樑回忆，当时住房困难的情况,现在的年轻人是难以想象的。有一次去人民路的一处旧式里弄,回访来报修的居民户。这户人家的居住环境在当时的黄浦区还不算最差的，三代人住在二楼一间10平方米的房间里，里面搭了一个小阁楼。房门口要放一个煤球炉，只能在墙上挖个洞才能放得下小铁锅，走楼梯一不小心就可能有危险。当时，房管部门的基层干部看了以后，都感到非常心酸，但也很无奈。

　　20世纪80年代老棚户区

　　“一线天”和“握手楼”场景

　　改革开放初期，根据新华社记者关于上海住房问题的调研报告，1980年上海市区人均居住面积在4平方米以下各类困难户45.5万户，占市区总户数的28.4%。建筑之密、房屋之挤、无房户比重之大，均为全国大城市之最，居住困难被上海老百姓形容为“天字第一号”难题，加上40万知青逐年返沪，使得住房矛盾雪上加霜。历届上海市委、市政府高度重视住房问题，确定加快旧城改造，优先开展住房解困，积极推进住宅建设和住房制度改革，同时出台了一系列有针对性的政策和措施。

　　1987年，时任市长江泽民在市劳模大会上提出，把解决人均居住面积2平方米以下特困户作为市政府实事之一。1990年3月，市政府成立了住房问题研究小组，对上海住房制度改革进行了深入调研和探索。时任市长朱镕基多次听取研究小组的工作汇报并参与深入讨论，提出了上海住房制度改革的总体方案。当时，毛佳樑作为区住宅系统代表成为小组成员之一。1992年上海第六次党代会向全市人民庄严承诺，“到本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造”。全市各区县和委办局全力以赴，迎难而上，在人民群众的理解和支持下，大大加快了旧区改造步伐。改造前上海城市规划展示馆大厅的“百万市民大搬迁”钢雕，就是当年上海动拆迁工作的真实写照。

　　“百万市民大搬迁”铜雕

　　（2018年摄于上海城市规划展示馆）

　　上海住房解困工作，首先从人均居住面积2平方米的特困户入手，然后逐年解决人均2.5平方米、4平方米的困难户。锲而不舍，到1999年底，人均4平方米以下的困难户全部得到解决，上海“天字第一号”难题，开始被破解。1995年10月，上海住房解困工作获得了“联合国人居奖”。

　　积极推进旧城改造与新区建设联动发展

　　早期的旧区建设主要是依靠地方财政资金进行“危棚简屋”基地改造，由于政府的财力有限，这样的旧改模式已经难以为继。

　　位于北京东路以南、山东中路西侧的“松柏里”基地改造，是1988年前后黄浦区探索市场化运作的第一个商品房项目。当时在区政府的支持下，区住宅办积极探索通过异地安置模式来解决动迁问题，动员居民从浦西的北京东路搬到浦东张杨路的“竹园新村”。最初，居民们听说要从市中心搬到浦东，认为是不可能的事，个别人还说“竹园、竹园，要么把我捉得去。”后来，当居民参观了动迁房源后，看到每家都有明亮的客厅和卧室，独用的厨房和卫生间，同时感觉小区的绿化、环境也很好，态度有所转变。

　　为解决竹园小区居民工作和生活上的后顾之忧，区住宅办在居民进户之初，办了几件实事，即“五个一”：在小区内安装了第一台公共电话亭，开办了一家日用品小商店、一个临时卫生站，第一批优先接通动迁户家庭煤气。特别是在市公交总公司的支持下，区住宅办融资开通了全市第一条由社会资金投入的公交“119 路”，从竹园新村开到陆家嘴其昌栈。

　　“松柏里”基地改造打开了黄浦区居民异地动迁的大门，也开辟了一条通过市场化推进旧区改造的新路子，这样的案例在上海举不胜举。

　　远眺竹园小区

　　  不断完善“两个体系”和“两种渠道”

　　随着城镇住房制度和土地使用制度改革的推进，各区县因地制宜，采取多种形式引入境内外资金，加快危棚简屋改造和居住区规划建设，市民住房条件和人居环境不断得到改善和提升。特别是上海推进公有住房出售和公积金制度，大大提高了市民的购房能力，为上海人民安居乐业创造了条件。

　　进入新世纪，上海不断完善“两个体系、两种渠道”，即面向社会的房地产市场体系和“四位一体”的保障性住房体系，以及租售并举的两种渠道。城镇居民的人均居住面积已从1979年的4.3平方米，提升到2019年末人均住房建筑面积37.2平方米，折算为人均居住面积约为19平方米，是改革开放初期的4倍多。上海的城市面貌也发生了翻天覆地的变化，体现了改革开放进程中社会主义中国的蓬勃生机和窗口形象。

　　贰

　　还江于民：“人民城市为人民”

　　毛佳樑谈到，黄浦江、苏州河是上海的母亲河，见证了上海城市的变迁和发展。我们工作、生活在上海，和母亲河有着深厚的感情，更要对“一江一河”倍加爱护。

　　黄浦江两岸地区综合开发

　　进入21世纪，上海市委、市政府在2002年1月宣布，要按照“百年大计、世纪精品”的要求，高标准、高水平实施两岸地区的规划和开发，拉开了黄浦江两岸地区综合开发建设的序幕。

　　2000年8月至2001年1月，根据市委、市政府部署，市规划局在时任局长夏丽卿带领下，组织开展了黄浦江中心段两岸地区规划方案国际征集，在两轮评审后选出了优胜方案。随后由上海市规划院进行方案深化、完善，形成了中心段优化方案，提出了“人民之江”的总体定位。在2002年4月经市政府批准后，由市规划局会同各区组织编制两岸的结构规划和控详规划。2003年4月，毛佳樑调任至市规划局工作，承前启后，继续推进两岸地区规划的编制和实施落地。

　　浦江两岸综合开发，主要有五个方面的成效：一是推动了城市综合功能提升、产业转型发展，逐渐形成全市现代服务业高地。二是有利于优化城市空间布局、推动黄浦江水质整治和生态环境改善，打造世界一流的滨水城市特色风貌。三是有力地推进旧区改造，大大加快了公共服务、市政道路和基础设施建设，市民整体居住环境和生活质量明显提升。四是注重历史文脉传承，提升了城区品质。众多老厂房、码头、仓库，被赋予文化创意、展示演艺等新功能，实现城市更新与地区转型发展。五是完善了相关法规制度建设，推动了城市信息化、数字化和精细化管理，提升了规划、建设和管理的整体水平。

　　杨浦滨江公共开放空间（杨树浦水厂段）

　　徐汇滨江公共开放空间（原北票码头）

　　外滩地区综合改造

　　外滩地区曾进行过多次整治工程。在市政府批复《黄浦江两岸地区规划优化方案》和明确“中国2010上海世博会”场址后，为不断完善外滩总体环境、迎接世博会的召开，进一步加强优秀历史建筑保护、完善区域路网系统，2007年4月，市政府决定再次对外滩地区实施综合改造工程。

　　为有效开展本轮综合改造工作，上海市规划院编制了《上海外滩滨水区城市设计暨修建性详细规划》，对外滩综合改造起到了引领和推进作用。在市领导的高度重视下，在市建交委、规划局、市政局、绿化局等部门的合力推进下，各条战线都抽调了精兵强将，经过三年时间的协同作战，外滩面貌焕然一新，综合改造取得明显成效。

　　在改造工程前期，相关部门经过实地调研发现，途径外滩地区的机动车有70%是过境车辆。因此，改造方案结合地上、地下道路综合改造和规划新建地下隧道，在地面留出更多广场和绿化空间，增加公共活动和服务设施。同时，认真做好外滩优秀历史建筑的保护和整治。综合改造工作完成后，在2009年度全国规划评优过程中，外滩滨水区城市设计凭借其统筹性、指导性和操作性，得到全国评审专家的一致好评，获得全国一等奖，并位列第一。

　　外滩（1980年代）

　　外滩（2018年）

　　外滩天际轮廓线保护

　　半岛酒店地处北京东路外滩，原址为“友谊商店”，2004年拆除后进行整街坊改造，投资方希望将酒店设计成为南京东路以北，自中国银行大厦至苏州河的第一高楼，提出建筑高度为100米。建筑是凝固的音乐，外滩建筑群就像一曲交响乐，和平饭店、中国银行是交响乐的最高潮，然后再向南、向北延续，交响乐向北的收尾应该是苏州河北岸、80米高的上海大厦。

　　根据外滩历史风貌保护区规划要求，在酒店总体布局和建筑总量不变的情况下，滨江第一界面的酒店建筑采取东楼低、西楼高的设计手法，由中山东一路向圆明园路分为40米、50 米、60米三级逐步提升，这样就保护和延续了外滩建筑群的天际轮廓线和整体历史风貌。

　　2008年建成开业的外滩半岛酒店

　　（左起第一幢建筑）（2019年）

　　“新鸿基”融入地区协调发展

　　小陆家嘴的“新鸿基”基地毗邻金茂大厦和环球金融中心，原规划方案为“三幢高楼、自成组团”。但如果从浦西外滩地区看浦东，三幢高楼可能会完全遮挡金茂大厦。为此，市规划局派专业人员从浦西地区不同视角观察，这个顾虑得到了验证。

　　此后，经过与新鸿基地产集团多次协调，市规划局提出三点建议：一是在建筑总量不变的基础上，将三幢高楼调整为两幢，主体建筑和部分裙楼高度可提升；二是在主体工程施工时，希望根据已批准的轨交14号线规划，推进地铁车站同步建设；三是加强与基地周边楼宇的连通性，进一步优化区域的地下步行系统网络。新鸿基认真研究和落实市规划局的调整意见，对设计方案作了优化，重新编制了以“双子塔楼”为主要标志的新方案，成为小陆家嘴建筑群中的一个亮点，这也有利于保护浦西方向的视线通廊。同时，推进地下空间与周边楼宇和酒店的连通；先行启动国金中心大厦与地铁车站的同步建设，妥善解决了此后14号线在小陆家嘴地区的站点建设问题。预计到2022年，14号线可通车运行。

　　“新鸿基”地块建成实景

　　 给北外滩拍张“集体照”

　　21世纪初，北外滩地区正在努力打造成为黄浦江重要的功能区和景观带，一批重点项目和公共服务设施正在如火如荼地开展。2004年12月中旬，毛佳樑和市规划局副局长刘海生、伍江等赴虹口区开展实地调研。北外滩地区，既有建国前的历史建筑，又有新中国成立后特别是改革开放时期的新建楼宇，以及目前在建和待建项目。打个比方，这些建筑就好比是“三代同堂”，站在黄浦江畔。当时，毛佳樑提出要给北外滩滨江地区拍一张“集体照”。

　　在虹口区政府领导的支持下，市规划局要求对北外滩地区的整体建筑风格、天际轮廓线再进行仔细研究，通盘考虑公共开放空间的布局优化，统筹协调地上地下和车行人行交通网络等8个方面内容，以北外滩地区为试点，抓紧开展城市设计工作。2005年上半年，经过反复论证，最终形成了较为完整的评价体系和规划方案成果。

　　2005年5月，市领导在浦江游览船上召开了黄浦江两岸开发领导小组第四次会议，从陆地到水上，边考察边讨论。时任市长韩正在总结中强调，黄浦江两岸综合开发的成果，要体现在功能上，反映在形态上；提出了“三个加强、三个加快”的总体要求，同时肯定了黄浦江沿线通过整体规划，在城市设计方面迈出了重要的一步。

　　北外滩滨江建筑2005年实景

　　（东方明珠视点）

　　北外滩滨江城市设计效果图

　　（东方明珠视点，2005 年）

　　北外滩滨江地区局部建设实景

　　（2018年） 

　　把滨江通道让给市民

　　对北外滩地区的规划实施，毛佳樑也举了一个案例。2005年上半年，在北外滩调研时，市规划局发现有一处在建的高层商品房住宅小区，当时已完成地下的桩基工程。一旦高楼建成后，滨江通道就会被阻断。鉴于以往苏州河沿岸人行通道难以贯通的教训，市规划局立刻决定要打通这个节点，把滨江通道让给市民。毛佳樑会同虹口区政府通过多次协调，得到投资方的理解和配合，将滨江第一界面的高层住宅调整为宾馆，即现在的“悦榕庄”酒店和两幢办公楼；保留了第二界面的两幢高层住宅楼，即现在的“白金湾花园”，为后来实现滨江公共空间的贯通打下了基础。

　　在上海城市快速发展进程中，无论是旧城改造、住房解困和住宅建设，还是黄浦江两岸地区综合开发、规划建设，都充分体现了上海市委、市政府的坚强领导，人民群众的共同努力，广大规划工作者的爱岗敬业，保障了城乡规划作为公共政策的根本属性。正如毛佳樑谈到，“规划管理部门没有自身的利益，如果说有利益的话，那么就是两句话：一是城市的长远利益；二是老百姓的公共利益。”