体检评估，为城市高质量发展保驾护航

　　作 者：李栋清华大学中国新型城镇化研究院高级研究专员

　　后疫情时代，城乡居民的健康成为人人关注的话题，对于承载每个人生产生活的城市而言，其“健康”也应引起各界的关注。城市的发展方向是否正确？发展的状态是否良好？发展的措施是否到位？要想回答好这些问题必须依靠相应的工具进行有力支撑。在统一的国土空间规划体系下，借鉴个人体检的概念，建立城市体检评估制度，定期对城市发展开展系统性、专业性的综合评价，揭示短板和问题，提炼对策和成效。对践行“人民城市人民建，人民城市为人民”这一重要理念而言，城市的“体检评估”不仅是一种修辞上的双关和比拟，更具有重要的理论和现实意义。

　　人类社会发展到今天，各类发展要素流动性不断增强，但城市的吸引力一直在不断被强化，城市已从早期单纯的人类定居点逐步演变为一个地区乃至一个国家发展动能集聚的核心载体。以中国为例，第七次人口普查显示中国常住人口城镇化率已接近64%，近年来围绕“两新一重”展开的一系列宏观经济政策调整活动也大量落地在城市地区，而以“一网通管、一网通办”为代表的智慧化管理和服务，也在为每一位居民提供更有获得感的生活体验。另一方面，在应对从经济转型、社会建设、环境治理到疫情防治等诸多社会经济发展重大挑战时，城市都基于其独有的特性而显示出无可替代的关键作用。对此，联合国最新出版的《2020年世界城市报告》总结道，一个被精心规划、管理并得到稳定经济支持的城市，可以在经济、社会、环境及其他诸多无法量化的领域创造重要价值，这种价值可以极大改善所有人的生活质量。

　　城市的发展至关重要，要全面运用好城市这一聚合要素的空间载体，就必须更加密切、更加精细地把握其发展状况，有效提升治理能力，确保科学谋划的蓝图能够有效实施。良好的城市发展状况是一种多功能的解决方案，可以系统性地应对诸多社会经济挑战，反之，失调的城市发展状况则会引发一系列严重的社会经济问题，导致所谓的“城市病”。但从相关学理研究来看，“城市病”是一个具有强烈中国特色的本地化概念，在英文乃至全球语境中都很难找到完全对应的翻译，而在中文语境里，近年来上至中央下至市县，各级各类政策中“城市病”的表述已经屡见不鲜。究其原因，主要是过去40余年来中国城市超快的发展速度、超大的规模体量、东中西巨大的阶段差异等导致的。在中国城市取得巨大成就的同时，也积累了许多“萝卜快了不洗泥”所产生的城市通病，如交通拥堵、房价高企、环境污染、文脉断裂、医疗教育等公共服务不平衡不充分等诸多现象。尽快为城市诊疗治病、打造更美好的城市人居生活，已成为社会共识和迫切需求。

　　对城市开展体检评估，不仅是考虑城市在社会经济发展中担当的核心角色，也是建立国土空间规划体系并监督实施的重要举措。自2019年起，我国逐步建立了全新的国土空间规划体系，重点破解规划政出多门的问题，一张蓝图绘到底的时代使命走出了良好的开端。近期，随着各级各类国土空间规划成果的逐步发布，未来规划工作的重点也将逐步转向长期的监督实施。对规划管理的主要对象——城市而言，开展定期的、系统性的评价分析也就成了规划体系更好发挥作用的必然选择。个人因身体不适就医时，无论多么有经验的大夫也需要通过各种方法、仪器，开展全面的医学检验和检查，标记初步的指标评价结果，才能据此得出诊断结论和治疗建议。城市体检评估的工作意义也在于此。基于对城市发展规律的客观认识，融入对政策原则、规划目标等上位要求的提炼，并结合前述各类多发常见“城市病”的主要特征，初步构建一套适合中国城市实情的定期体检评估工作机制与评估指标体系，诊病灶、治未病，将是实现规划全生命周期管理、提升城市治理现代化水平、推动城市高质量发展的关键保障。

　　未来在实施城市体检评估的过程中，笔者建议还应关注以下几方面。

　　以动态的眼光看待城市发展和城市体检评估。近期发布的《国土空间规划城市体检评估规程》（以下简称《规程》）为城市体检建立了良好的基础。《规程》按照安全、创新、协调、绿色、开放、共享原则构建了六个维度的一级指标，下设23个二级指标、33项基本指标和89项推荐指标，基本覆盖了当前城市发展各方面的重要问题，能够较好地为城市发展方向进行把握和反馈。但同时也应充分认识到，城市发展是系统工程、千年大计，要敬畏城市发展的复杂性。空间规划的有效作用期限一般都在10——20年，面对快速变化的社会、经济、技术，乃至国际关系，很难完全以当下的既定体系去规定未来几十年的城市发展。因此，必须不断检讨立场、把握初心，逐步完善城市体检评估的领域和指标，提炼和充实基础性的必选指标、拓展和延伸补充性的自选指标，在实施的过程中不断优化和丰富内容，实现城市体检评估指标体系自身的与时俱进。

　　以科学严谨的作风整体研究指标体系评判阈值和评价标准。医学检验深入人心的重要原因之一，在于能够同步提供检验结果和初步的评估判定结论，而这些判定结论所依据的是现代医学数百年来的长期研究积累，通过庞大的样本在发病机制和检验指标之间建立相对可靠的统计关系，从而确立检验指标的评判阈值，快速提供评价结果。但城市体检评估工作刚刚起步，对于城市发展状态和规律的研究——特别是量化的、分类的、大样本的统计研究还很缺乏，每一项城市体检指标的参考评价标准都应进一步开展深入的研究和讨论，才能够提出符合当地情况、具有较强说服力的评判标准，以确保从科学的评价过程得到合理的评价结论。

　　以治理和优化开放系统的心态善用政府部门之外的数据。城市是一种典型的开放式社会经济复杂系统，政府部门掌握了城市体检中所必需的大量关键信息，但依然有很多信息尚未被官方采集和记录，或被行政管理体系分割和阻隔，或更新频率低内容滞后。所幸当前政府信息化、互联网产业及智慧城市正处于加速发展期，各类丰富的社会大数据在不断地产生、采集、分析和应用，如手机信令、设施兴趣点、交通运行指数、环境物联网等典型类型。城市体检中也应积极突破单一的管理视角，制定通用的规则体系，加强对新技术的结合与应用。充分吸纳政府部门之外的重要数据，对关键领域信息的获取实现查缺补漏甚至交叉检验，通过拓展数据主体的多样性提升数据信息的真实性，为城市体检评估的科学准确添砖加瓦。

　　以政策工具的视角促进信息和决策的闭环。国土空间规划体系是一类具有工程技术属性的公共政策。政策是否有效，关键在于能否真正打通从制订、评估、决策到实施的信息闭环，形成有效的信息反馈和基于事实的改进循环，而城市体检评估正是上述闭环中必不可少的关键环节。通过年度、季度等定期体检评估，不断反馈规划实施效果等重要信息，了解实际的进展、预判可能出现的问题，为规划实施的过程把控提供关键支撑与保障，持续微调规划实施的措施和方式，确保规划蓝图能够落地不走样，最终实现战略性、全局性的规划目标成果。

　　城市如同一个有机体，在成长中需要不断引导、反复试错、持续优化，通过制度机制和技术标准建立的体检评估必将构成一项有力的政策工具，在操作层面将城市发展目标、过程和结果三个维度有机融合，为新发展阶段、新发展理念、新发展格局下中国城市的高质量发展保驾护航。