关于构建自然资源安全管控体系的思考与建议

　　来源：2021-03-16 自然资源智库

　　当前，各级自然资源部门正在认真学习贯彻党的十九届五中全会和中央经济工作会议精神。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出，要坚持总体国家安全观、实施国家安全战略，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障。中央经济工作会议强调，要把国家发展建立在更加安全、更为可靠的基础之上。要坚持底线思维，提高风险预见预判能力，严密防范各种风险挑战。笔者通过深入学习研究后认为，自然资源安全是国家安全的重要组成部分。加强自然资源安全管控是自然资源部门坚持总体国家安全观、落实国家安全战略，推进自然资源治理体系、治理能力现代化，更好地履行自然资源“两统一”核心职能的必然选择。为此，笔者建议，各级自然资源部门在工作拓展和推进中，务必切实增强自然资源安全意识、加强自然资源安全管控，不辜负党和人民的重托，为中华民族伟大复兴中的国家安全作出本部门的最大贡献。

　　一、保障自然资源安全的极端重要性

　　（一）党中央、国务院对自然资源安全越来越高度重视。党的十八大以来，党中央、国务院越来越像重视发展一样重视国家安全。总体国家安全的内容，强调并突出“总体”；其安全维护，强调并突出“综合”。用总体国家安全观构建起来的国家安全体系，集政治安全、国土安全、国民安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等安全于一体，其中即包括资源安全。毫无疑问，资源安全已被前所未有地提升到了国家安全的战略高度。这从不久前发布的中共中央关于国民经济和社会发展“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议中可见一斑。该建议共有15部分，其中第13部分为“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”；该建议共有60条，其中“筑牢国家安全屏障”就占了4条。该建议还具体指明了粮食安全，能源和战略性矿产资源安全，水资源集约安全利用，生态安全、生物安全等；还具体要求了有效遏制矿山等重特大安全事故，提升洪涝干旱、森林草原火灾、地质灾害、地震等自然灾害防御工程标准，提高海洋资源、矿产资源开发保护水平，加强国内油气勘探开发，提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力等。

　　（二）我国自然资源安全的保障能力和水平尚存在着不可忽视的不足或隐患。一是耕地资源安全。我国是个拥有14亿人口的大国。粮食安全形势一直比较严峻。耕地资源是保障粮食安全的命脉。换言之，耕地资源不安全，粮食安全就无从谈起。新时期我国耕地资源安全一直面临着突出问题。其主要是，人均耕地面积仅为世界平均水平的1/2。不仅如此，由于建设占用等原因，耕地面积还在不断减少。二是矿产资源安全。矿产资源安全主要解决矿产资源短缺问题。以能源资源安全为例，据有关专家预测，未来中国关键矿产资源仍需大量进口，至2035年石油、天然气、铜矿的对外依存度将分别达到79%、40%和43%。三是海洋资源安全。人类从开发利用海洋的第一天起，就开始了对海洋资源与环境的侵占和破坏。海洋资源安全问题主要表现在以下两个方面：一个是人类不适当地从海洋环境中开发出某种物质资源（包括滥采海洋矿产资源、滥捕海洋鱼类资源等）；另一个是人类不适当地向海洋排放各种污染物（包括陆源污染、运输污染等）。四是水资源安全。中国水资源总量为3万亿立方米左右，居世界第六位；人均水资源量只有2100立方米，不足世界人均水资源量的30%。根据水资源短缺的国际标准，中国有20个省份处于轻度以下缺水状态，其中有12个省份处于重度或极度缺水状态。五是森林资源安全。中国森林面积和森林蓄积量居世界第5位和第6位，但人均仅占世界人均的1/4和1/7。从总体上看，森林资源总量相对不足，森林资源质量相对不高，生态功能较弱，生态效益降低。中国单位面积森林蓄积量不足世界平均水平的60%。六是自然资源生态安全。以矿区生态环境安全为例：据有关方面统计，中国因长期采矿累计占用土地约586万公顷，破坏土地157万公顷；因长期采矿而破坏的森林面积累计106万公顷，破坏草地面积26.3万公顷。七是自然资源资产安全。全民所有自然资源资产是政府资产的重要组成部分。这些自然资源资产种类繁多、分布广泛、规模巨大、形态复杂，且尚存在着部分资源底数不清、所有权主体虚化、有关方面的权责不对等、所有者与监管者的职责尚未完全分离、统计等基础性制度尚未完全建立等问题。八是自然灾害防治安全。中国自古以来就是一个自然灾害高发、多发、频发的国家，具有灾害种类多、覆盖范围广、灾情损失重的特点。自然资源部在国家防灾减灾大局中，其职能包括自然资源领域里多种自然灾害防治。自然灾害防治安全在国家安全中，一头连着经济安全、社会安全，一头连着资源安全、生态安全。九是草原资源安全。草原是中国陆地面积最大的绿色生态系统，是牧区人民最基础的生产生活资料。中国拥有比较丰富的草地资源，但由于对绿色生态保护意识重视程度不足，随着过度开发利用，一些草场退化严重，出现水土流失、土地盐碱化等问题。十是生物资源安全。中国是生物资源大国，拥有许多独特的珍稀动植物资源，资源丰富度位居世界前列。在最近一轮党和政府机构改革中，一些地方把林业、海洋行政管理职能全部划入了自然资源部门。因此，加强自然保护区管理、切实保护珍稀野生动植物资源、深化生物多样性保护，也就落在了这些地方自然资源部门身上。从以上10个方面即可知晓，保障自然资源安全责任重大、任务艰巨。

　　（三）我国自然资源安全受到国际环境不确定性的严峻挑战。当今世界，几乎没有一个国家的自然资源安全全部由本国自然资源来保障，即使不是直接依靠国外自然资源，也是间接利用国外自然资源。尤其是矿产资源及其产品、基于耕地资源的各种粮食及其产品、森林及其产品等，多年来一直是国际贸易的重头戏。正由于自然资源安全这一全球性的特性，使得国际间的自然资源争夺越发激烈，其中不乏发生战争。中国作为“地球村”之重要一员，在自然资源安全方面，必须通过“走出去”建立各种不同的保障模式来更好地保障国内自然资源供应。而这一重任，需要各级自然资源部门与相关部门一起共同担当。

　　（四）自然资源安全与自然资源管理安全密切相关。自然资源安全有赖于从事自然资源管理的人尽职尽责。在这方面，近年来，我国一些地方出现了这样或那样的问题。如：天津港“8.12”特大火灾爆炸事故，查明事因严重违反天津市城市总体规划和滨海新区控制性详细规划，无视安全生产主体责任，非法建设危险货物堆场，危化区域安排常住居民，易燃易爆危化品经营、存放与居民建筑之间的防护控制距离不合理等。追究其责任，反映出原国土和规划部门对严格执行城市总体规划、严格安全准入条件把关等方面，存在有法不依、执法不严、监管不力等问题。又如：自2020年2月以来，内蒙古自治区持续开展了煤炭资源领域违规违法问题专项整治工作，旨在“对2000年以来全自治区煤炭资源开发利用情况进行全方位透视会诊”，即“倒查20年”。据新华社报道，截至目前，内蒙古自治区已有包括原国土资源厅厅长白盾在内的超过500名官员倒在了煤炭领域。以上案例从一定程度上说明，自然资源开发利用安全和自然资源管理安全相互作用、相互影响。自然资源管理安全，无疑可以更好地保障自然资源安全。

　　二、自然资源安全管控体系构建的指导思想、理论依据、制度要求和实践基础

　　总体国家安全观不仅是构建国家安全体系的指导思想，也是构建自然资源安全管控体系的指导思想。首先，必须坚持以人民为中心。新时代的中国人民对安全有了更为全面、更高层次的需求，如生态安全已成为改善民生的重中之重。构建自然资源安全管控体系，就是要把广大人民群众的根本利益实现好、维护好、发展好，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。其次，必须支持和保障经济社会高质量发展。自然资源在中国全面建设社会主义现代化强国进程中，具有不可替代的重要地位。因此，要把支持和保障经济社会高质量发展，作为自然资源安全管控体系的出发点和落脚点。第三，必须坚持“生命共同体”理念。地球上所有自然资源的赋存都不以人的意志为转移，有其客观的生成条件和运移规律。自然界里自然资源间也是相互依存的。故而，要把对山、水、林、田、湖、草等“生命共同体”的整体保护、系统修复、综合治理，贯串自然资源安全管控体系构建的各领域和全过程。第四，必须全面落实节约资源、保护环境的基本国策。在自然资源安全管控体系构建中，要把依法依规严格保护资源、节约集约合理利用资源真正落到实处，绝不能“吃祖宗饭，断子孙路”。第五，必须积极开展自然资源安全国际合作。并以此为依托，注重开辟国际国内“两个市场”，注重利用国际国内“两种资源”，从而为中国自然资源安全提供强力支撑。

　　笔者分析，构建自然资源安全管控体系有比较充分的理论依据。其一，党的十九届四中全会即提出了“健全自然资源监管体制”的总要求。这是“行政监督理论”在自然资源管理中的最新实践。行政监督是行政过程中的一个重要环节，其执行好坏直接关系到行政管理的效果。笔者分析，自然资源监管包括自然资源调查评价监督、自然资源规划管控监督、自然资源用途管制监督、自然资源开发利用监督、自然资源确权登记监督、自然资源督察执法监督等10多个重点领域。其二，有关资源安全的安全理论。如：“能源安全”概念在国际上最早出现于1974年。第一次世界石油危机后，一些主要发达国家成立了国际能源署。如今，“能源安全”理论已涉猎能源供应安全、能源需求安全、能源运输安全、能源环境安全。“能源安全”业已成为一个从能源最初生产、运输、加工、消费直至最终消解这一系列过程的概念。其三，“边界理论”，又称“界壳理论”。理论界认为，边界是系统的一部分，只要一个系统诞生了，也就意味着边界诞生了。在现实生活中，人的表皮、水杯的外壁、蜗牛的壳、大河的堤岸等都是边界。界壳有开放度、交换率、卫护力。构建自然资源安全管控体系，实际上是“边界理论”的具体运用。其四，“管理控制理论”。管理控制主要是通过影响成员的行为来实现组织的整体目标。管理控制系统能用来统一组织成员的目标、实施组织的策略、实现组织的可靠运行、达到组织的目标等。“管理控制理论”吸收了包括管理学、经济学、社会学、心理学等不同学科的研究成果，形成了具有鲜明特色的研究领域。其五，自然资源管理基础理论。马永欢等学者提出，要以地球科学系统理论和生态学理论为基础，统筹推进全部国土空间用途管制和生态修复；要以人地关系协调理论为基础，坚持自然资源开发与保护相结合；要以公地悲剧理论为基础，将产权管理作为自然资源管理的核心内容和基础工作；要以地域分异规律理论为基础，因地制宜地开展生态保护和修复；要以自然资源价值理论为基础，系统推进自然资源资产化管理。这些自然资源管理基础理论，可以直接应用到自然资源安全管控体系构建中。

　　构建自然资源安全管控体系已有一些相关政策制度要求。正如社会上所言，自然资源部是个“超级大部”。换言之，该部的职能特别多。在最近一轮党和政府机构改革前，原国土资源部、国家海洋局、国家林业局、国家测绘局和国家发改委、住建部、农业部、水利部等部门对其管理所涉及的自然资源，已制定并实施了一批卓有成效的政策制度，其中有些已上升为国家法律规定。近3年来，自然资源部从履行职能出发，一方面修订完善了相关政策制度，另一方面制定出台了相关政策制度，从而保障了新机构对土地、矿产等7种自然资源管理的需要。纵横看来，我国有关自然资源安全的政策制度散见于各级政府所制定并实施的相关政策制度中。如：2004年10月21日发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中，明确了建立完善我国耕地保护和土地管理的责任制度。其中规定：调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理开发利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。同时规定：地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。诸如这些政策制度，虽然没有具体载明要保障自然资源安全，但都蕴含了这方面的要求，而且指向非常明确。

　　笔者调研发现，各级自然资源部门在加快推进自然资源治理体系、治理能力现代化中，已具备了构建自然资源安全管控体系的实践基础。如：正在抓紧编制包括全国、省级、市级、县级和镇（乡）级5级国土空间规划，并要求从中建立“多规合一”的规划编制审批体系、规划实施监督体系、规划政策法规体系、规划技术标准体系。前不久，自然资源部整合了原《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《海域使用分类》等分类标准，建立了全国统一的国土空间用地用海分类。该分类依据国土空间的主要配置利用方式、经营特点和覆盖特征等因素，共设置了24种一级类、106种二级类和39种三级类。这有助于构建国土空间开发保护新格局，有助于夯实自然资源“两统一”管理根基。又如：江苏省泰州市近2年来已构建完善了以优化组织架构的整合性体系、以激发“化学反应”的融合性体系、以坚持系统思维的联动性体系、以夯实业务基础的专业性体系、以提升服务效能的创新性体系，有力促进了全市自然资源管理水平的提升。拥有4358座山头、172万亩林地的山东省日照市近2年来围绕“预防为主、防灭结合”的森林防火工作思路，联合有关部门建立了联防联控工作机制，有效提升了全市森林火灾综合防控能力，维护了森林资源安全。诸如这些自然资源管理工作实践，均从不同方面为构建自然资源安全管控体系打下了基础。

　　三、关于构建自然资源安全管控体系的思考与建议

　　（一）我国自然资源安全的内涵和外延丰富。自然资源安全既关联自然环境因素、生态环境因素，又关联政治环境因素、文化环境因素，还关联经济环境因素、社会环境因素。在现实生活中，资源安全有广义与狭义之分。广义的资源安全，包括所有自然的、非自然的资源安全；而狭义的资源安全，仅限于自然的资源安全。通常所说的“资源安全”，是狭义的资源安全。狭义的资源安全主要有耕地资源安全、矿产资源安全、海洋资源安全、水资源安全、森林资源安全、草原资源安全、生物资源安全等大类。与狭义的资源安全紧密相联的主要有经济安全、社会安全、国土安全、生态安全等。耕地资源安全也有广义与狭义之分。广义的耕地资源安全，指一个国家或地区的生存与发展不存在耕地资源问题的危险和威胁的状态；而狭义的耕地资源安全，指能持续稳定地满足人们生存与发展对耕地资源的合理需求。通常所说的“耕地资源安全”，是狭义的耕地资源安全。各大类的资源安全还可分成若干小类。如：矿产资源安全中包括能源矿产资源安全、战略矿产资源安全、大宗矿产资源安全、黑色金属矿产资源安全、有色金属矿产资源安全、贵金属矿产资源安全、地下水资源安全等。而且，各种资源安全之间相互联系、相互影响，有的还可相互转化。如：水资源安全倘若出现比较严重的问题，就会演化为社会安全问题、经济安全问题甚至政治安全问题。

　　（二）自然资源安全管控体系是一个多维度、多层次、多目标的系统。笔者研究认为，该体系总体上可形成“1+2+1”架构。其中，“1”是职能职责管控；“2”是开发利用管控、保护管理管控；“1”是机构人员管控。

　　职能职责管控的内容，从宏观上包括党中央、国务院赋予自然资源部的21项主要职责。从中观上，包括生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界这“三条控制线”等。从微观上，不同的自然资源有不同的要求，如土地管理，其包括区域内的耕地保有量和永久基本农田保护面积等；土地管理秩序长治久安，即使出现违法用地，其未达到问责比例等。

　　开发利用管控、保护管理管控是自然资源安全管理体系的核心内容。在总体上，包含有调查评价、用途管制、确权登记、有偿使用、开发利用、规划管控、防灾减灾、生态修复等各项要求。在分类上，土地、矿产等7种自然资源在开发利用、保护管理方面，都有各自的具体要求。在开发利用管控上，如矿产资源管理，对矿山企业，有必须遵守采矿权新立登记、采矿权变更登记、采矿权转让审批、采矿权延续登记、采矿权注销登记等具体要求。在保护管理管控上，如对土地、矿产等7种自然资源，在空间准入、用途转用、使用许可等阶段都有一些具体要求。

　　机构人员管控的内容，主要包括确保安全生产的管控、防范失职渎职的管控、维护资产安全的管控。其涉及所有机构的所有人员，具有全方位、全天候的特性。如：土地执法监察，其机构和人员必须防止因不作为、慢作为导致违法用地上的建、构筑物出现安全生产事故，从而被追究失职渎职责任。如：土地开发利用，其机构和人员在供地环节必须对不符合国家产业政策的项目说“不”，从源头上消除各种安全风险。如：建设项目规划技术审查，其机构和人员必须严格执行安全技术标准，包括对城市建筑物高度的管控、对地下空间利用的管控、对城市低空空域的管控等。

　　以上是从总体上构建的自然资源安全管控体系框架。按此框架，土地、矿产等7种自然资源，全国、省级等5个行政层级，都要从实际出发构建各自的自然资源安全管控体系，从而形成“横向到边、纵向到底”的“一幅图”、“一张网”。而且，这幅图、这张网是可以动态即时更新的，凡新出台的、新修订的、新废止的政策法规（包括党务、政务、业务、事务等方面），都可以及时更新，从而既保持它的恒久性，又保持它的现势性。在体系构建中，要坚持定性与定量相结合、静态与动态相结合、宏观与微观相结合、短期与长期相结合、机构与人员相结合，其中能够量化的应尽可能量化；能管控到具体岗位和人员的，应尽量管控到具体岗位和人员。在体系设计时，即应考虑监督检查的可操作性。

　　（三）自然资源安全管控体系是一个庞大的系统工程，在构建和实施中，必须精心组织，注重开拓创新，强化统筹协调。其一，加强智能化建设。自然资源安全管控重在运用新技术、新手段和新方法，而智能化无疑为首选。自然资源安全的各项管控要与人工智能深度融合，既有助于判别预警，又有助于监督考核。在加快推进数字政府、数字机关建设中，同步实现自然资源安全的数字管控。其二，创新监管路径。对自然资源安全管控体系的监管力度，事关自然资源安全管控的成效大小。强化国家督察和部门执法。把保障自然资源安全与依法保护自然资源、合理利用自然资源一样，列为国家督察和部门执法的重要内容，可与领导干部任期制相协调，定期开展自然资源安全的国家督察和部门执法。其三，强化内外协调。保障自然资源安全是全党的事、各级政府的事、全社会的事。一定要站在中央精神、国家立场、人民利益的高度，切实加强自然资源安全管控。作为各级自然资源部门，要义不辞地主动担当本部门职能职责范围内的自然资源安全保障，同时积极建议地方党委、政府建立并实施旨在保障自然资源安全的齐抓共管机制。这个机制应当是“权责一致、分工明确、执行顺畅”的整合系统，避免陷入“龙多不治水”的窘境。在中国向第二个百年奋斗目标进军中，不断提升自然资源安全保障能力和水平。