如何贯彻落实《土地征收成片开发标准（试行）》

　　作 者：刘 锐 【中央党校（国家行政学院）政法部教授、博导】

　　2020年11月5日，自然资源部印发了《土地征收成片开发标准（试行）》（以下简称《标准》），受到社会各界的期待和关注。自然资源部在《标准》制定过程中，多次组织相关领域专家学者深入讨论，广泛征求并反复斟酌、充分吸收了社会各界意见。可以说，《标准》的出台，通盘考虑了我国时下国情和未来经济社会发展需求，是贯彻落实新《土地管理法》、规范征收权力的需要。贯彻落实好《标准》，需要注意以下几点：

　　牢把各项基本原则

　　《标准》只有七条，但明确了土地征收成片开发（以下简称“成片开发”）的基本原则、基本要求、基本流程和红线底线。囿于我国各地在经济社会发展等方面的巨大差异，为了给各地未来发展预留必要空间，《标准》坚持原则性和灵活性相统一，在划定底线红线的同时，对地方行使好成片开发权力提出了原则性要求。《标准》第二条规定，土地征收成片开发应当坚持新发展理念，以人民为中心，注重保护耕地，注重维护农民合法权益，注重节约集约用地，注重生态环境保护，促进当地经济社会可持续发展。

　　坚持新发展理念、以人民为中心，是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出的、“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则。《建议》强调，把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，构建新发展格局，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。《建议》要求，坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，维护人民根本利益，激发全体人民积极性、主动性、创造性，促进社会公平，增进民生福祉，不断实现人民对美好生活的向往。《建议》还提出，坚持最严格的耕地保护制度。而注重保护耕地、注重节约集约用地正是坚持最严格的耕地保护制度的需要。成片开发，很有可能会大面积侵占耕地，或者对耕地造成潜在威胁。因此，要深刻领会《建议》精神，自觉将《标准》的贯彻落实与国家“十四五”规划和二〇三五年远景目标结合起来。

　　坚守四条底线红线

　　《标准》规定了不少底线要求。贯彻落实《标准》，必须守住以下底线：

　　成片开发不得占用永久基本农田。新修正的《土地管理法》规定“国家实行永久基本农田保护制度”，并明确规定：经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田以及国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地，应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护。修正之前的《土地管理法》规定“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上”，修正之后的《土地管理法》规定“各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上”。虽然对“百分之八十以上”的刚性标准有所弱化，但这只是根据各地基本农田占耕地比重情况做出的实事求是的修改，并不意味着基本农田比重要求的实质性降低。另外，成片开发不允许涉及永久基本农田，也与国家严格保护永久基本农田、将永久基本农田征收审批权保留在国务院的精神是一致的。目前，各地正在编制国土空间规划和“十四五”规划，这两个规划特别是国土空间规划与《标准》的落地关系密切，建议地方统筹好永久基本农田划定与成片开发。

　　已批准实施的成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的，不得批准成片开发方案。这是对各地成片开发的过程性动态控制，对于抑制地方政府盲目开发、滥用成片开发权有重要意义。而且，已经批准的成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划，就表明过去成片开发方案的科学性、可行性论证做得不够，没有很好地贯彻节约集约用地原则。当然，从另一个角度看，这一禁止性规定也要求各地强化对成片开发方案的科学论证和严格执行。

　　成片开发方案应纳入当地国民经济和社会发展年度计划，并报省级人民政府批准。成片开发的审批权在省级人民政府，而报批的一个基本前提是成片开发方案已经纳入当地国民经济和社会发展年度计划。考虑到成片开发方案的编制要以当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划等为依据，因此，各地贯彻落实《标准》应从编制当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划等即开始统筹，将需要成片开发的重大项目纳入当地国民经济和社会发展规划，在国土空间规划编制时给成片开发预留一定空间。另外，成片开发方案的编制需要时间，听取人大代表等意见也需要时间，征求农村集体经济组织和农民意见并取得一定比例同意更需要时间，考虑到方案的报批需以成片开发方案已经纳入当地国民经济和社会发展年度计划为条件，各地政府要做好成片开发方案与当地国民经济和社会发展年度计划的有效衔接。

　　成片开发方案应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。这是成片开发的程序性要求，同时也是底线要求，即未经集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，不得申请成片开发。成片开发和集体经营性建设用地入市在集体经营性用地方面有交集，成片开发的对象限于在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的土地，而可以入市的集体经营性建设用地并不以城镇建设用地范围内的集体经营性建设用地为限。但成片开发对集体经营性建设用地入市的影响不小。一方面，成片开发的城镇建设用地范围内的土地可能涵盖集体经营地性建设用地，从而压缩可以入市的集体经营性建设用地。另一方面，即使对城镇建设用地范围外的集体经营性建设用地来说，在短期内建设用地需求特定的情况下，成片开发范围的扩大必然导致集体经营性建设用地入市需求的降低。由于集体经营性建设用地出让、出租等入市行为也需要经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，因此，规定成片开发需要经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，事实上意味着集体经济组织成员在包括基础设施、公共服务设施等建设在内的成片开发与纯粹的集体经营性建设用地入市之间进行权衡选择，这在一定程度上也有利于制约政府滥用成片开发权力。

　　不断增强程序意识

　　《标准》规定了成片开发的基本流程，各地在贯彻落实《标准》的过程中要重视其中规定的程序，更要重视程序的正当化。

　　熟练掌握《标准》规定的程序。根据《标准》规定，成片开发要经过编制方案、征求意见、纳入当地国民经济和社会发展年度计划、专家委员会论证、批准方案等阶段。一是县级以上地方人民政府编制方案时，要以当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划等为依据，充分听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者的意见。二是方案编制后，充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。同时，将方案纳入当地国民经济和社会发展年度计划。三是对于地方政府编制的方案，由省级人民政府组织的专家委员会从方案的科学性、必要性角度进行论证。论证结论作为批准成片开发方案的重要依据。四是省级人民政府在专家论证意见的基础上，对方案进行审批。

　　进一步推进《标准》规定程序的正当化。《标准》在程序方面的一个突出亮点是要求省级人民政府组织人大代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、环保、产业等方面的专家组成专家委员会，对成片开发方案的科学性、必要性进行论证，且要求论证结论应当作为批准成片开发方案的重要依据。应该说，以上关于专家委员会构成及其论证结论作用的规定还比较原则，未来各地在贯彻落实《标准》过程中，应在专家委员会的构成及论证制度建设方面进一步突出程序的正当性，以避免专家委员会制度成为“摆设”或者专家委员会论证程序“空转”。为此，建议各省级人民政府在专家委员会制度建设方面突出以下几点，以增强程序的正当性：一是专家委员会的构成方面突出广泛性。《标准》要求组织由人大代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、环保、产业等方面的专家组成专家委员会，这就意味着专家人数不宜过少，至少保证每一个方面都有一名代表。二是专家构成上要突出中立性、专业性。如韩国的土地征收委员会中，要求非公务员身份的委托委员过半数，且由具有丰富的公用征收经验、学有专长的专家学者组成，任期为2年。而且，法律规定了征收委员会委员独立行使权力的保障机制。各省在组建专家委员会时，有必要借鉴韩国的做法，确保非公务员身份的专家过半数。另外，为了确保专家的中立性，建议省外专家应超过一半。三是专家论证时应确保专家的中立性，与某成片开发方案有利害关系的专家应主动回避或建议回避。

　　突出严格这条主线

　　贯彻落实《标准》，必须突出“严格”二字。主要理由如下：

　　部分标准本身比较模糊，必须从严方能彰显制度目的。《标准》第六条规定的不得批准成片开发方案的情形中，有两项标准比较原则：一项是“市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的”，另一项是“各类开发区、城市新区土地利用效率低下的”。此外，第三条规定依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%也比较原则。《标准》在这些重大问题上采取模糊处理办法是不得已而为之，毕竟我国各地的情况差别很大，如果规定“一刀切”的标准，可能对地方经济社会发展造成严重束缚。必须指出的是，这些原则规定绝不意味着中央对土地征收成片开发行为的宽松态度。在经济受国际环境及疫情影响、地方财政压力增大、债务风险提高、旧城改造成本上升、其他类型征收受到严格限制的背景下，成片开发这一可能为地方经济社会发展带来活力的权力，被滥用的风险也在增大。各地在贯彻落实《标准》过程中，可以结合地方实际，制定具体规定，提出刚性约束指标，从严有效规范成片开发行为。

　　逐步缩小土地征收范围是我国土地征收制度发展的必然趋势。从世界范围土地征收制度发展演变看，基本呈现出征收的公共利益条件认定越来越严的趋势，而且越是发达国家和地区，征收的公共利益认定越严。我国《土地管理法》之所以将成片开发也有条件的纳入公共利益范围，也是基于对我国当前及未来一段时期发展所处阶段科学研判的结果。事实上，将成片开发纳入征收公共利益类型是《土地管理法》修正过程中争议比较大的一个问题。毕竟成片开发中不可避免会涉及一般人观念中的经营性用地。从比较法上观察，能够促进经济落后或就业困难地区经济发展或增加就业机会也有可能被认定为公共利益，只不过这种认定在实质上或程序上有严格限制。我国《土地管理法》修正时，在“缩小征地范围”的原则下将土地成片开发也作为一种公共利益类型，伴随着我国经济社会的快速发展和权利保护要求的进一步提高，土地征收范围越来越限缩、成片开发越来越受限是必然趋势。各地在贯彻落实《标准》的过程中，对《标准》的掌握应越来越严，只有如此，方可与土地征收标准越来越严的趋势吻合。

　　从严是有效平衡公共利益与私人利益的需要。征收是通过国家权力强制限制私人权利，从而实现公共利益目的。征收权力运用越多，对私人权益的限制越多，同时对集体经营性建设用地入市的空间压缩越大。在《土地管理法》明确允许集体经营性建设用地入市的背景下，从严限制土地征收成片开发，是保障集体经营性建设用地入市顺利开展，进而实现集体经济组织和农民土地权益的需要。各地在贯彻落实《标准》的过程中，一定要注意成片开发和集体经营性建设用地入市关系的协调。

　　（本文仅代表个人观点）

　　附件：自然资源部关于印发《土地征收成片开发标准（试行）》的通知