优化审批方案 加强全程监管

　　来源：2021-02-25 中国自然资源报

　　首席记者 洪曙光 文/图

　　安徽省宿松县东北新城自然资源所工作人员向村民介绍新政要点。

　　2020年11月5日，自然资源部印发的《土地征收成片开发标准（试行）》明确了土地征收成片开发应当坚持的原则，提出了尊重被征地农民意愿、注重节约集约用地的要求，并确立了相关审定机制。随后，安徽省自然资源厅立即召开专题会、座谈会学习文件，认真听取县（市）自然资源部门、省有关单位和设区市政府的意见和建议，形成了《安徽省土地征收成片开发标准实施细则（暂行）》（以下简称《实施细则》）。2021年1月21日，该《实施细则》通过了安徽省政府第129次常务会议审议。

　　明确“集中建设区”的内涵

　　《土地征收成片开发标准（试行）》对“成片开发”的含义进行了界定：“在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动”。

　　关于集中建设区的内涵，《实施细则》提出，可以根据自然资源部办公厅《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《编制指南》）有关规定进行把握。《编制指南》规定，城镇集中建设区是指“根据规划城镇建设用地规模，为满足城镇居民生产生活需要，划定的一定时期内允许开展城镇开发和集中建设的地域空间”。在《编制指南》中的规划分区建议一节中，将城镇集中建设区具体划分为：居住生活区、综合服务区、商业服务区、工业发展区、物流仓储区、绿地休闲区、交通枢纽区、战略预留区等8个二级规划分区。

　　优化土地征收成片开发方案审批

　　鉴于安徽省土地征收成片开发方案审批任务繁重，对县以上土地征收成片开发方案，《实施细则》明确采取两级审批方式，这样有利于进一步深化“放管服”改革、优化营商环境，合规高效完成审批工作任务，有效保障市、县发展用地。

　　其中，对于县（市）土地征收成片开发方案，省政府委托设区的市人民政府组织论证并审批，报省自然资源厅备案；设区的市、省直管县（市）土地征收成片开发方案，由省自然资源厅组织专家论证后，报省人民政府审批。

　　与省级以上开发区与成片开发政策衔接

　　为做好省级以上开发区开发建设与成片开发政策的有效衔接，《实施细则》规定，在细则实施前经省级以上政府批准的开发区，其总体规划确定的公益性用地比例不低于40%的，或在依法调整用地结构后不低于40%的，可不再编制成片开发方案。

　　安徽省自然资源厅相关负责人强调要把握四点：一是限定在《实施细则》实施前已经省级以上政府批准的开发区，范围不得超出国家或省公告的开发区四至范围；二是开发区总体规划已经省级以上人民政府批准，总体规划确定的公益性用地比例不低于40%，或在依法调整用地结构后不低于40%；三是必须纳入市、县国民经济和社会发展年度计划，并经集中建设区内或者剩余未被征收土地范围内集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意；四是须明确成片开发拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划，并按规定报批。

　　规范不予批准成片开发方案两种情形的认定标准

　　在《土地征收成片开发标准（试行）》规定的4种不予批准成片开发方案的情形中，“市、县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的”和“各类开发区、城市新区土地利用效率低下的”两种情形没有具体的量化指标。

　　为促进土地节约集约利用，同时支持市、县及各类开发区、城市新区项目用地，《实施细则》细化了相应的认定标准。一方面，对“存在大量批而未供或者闲置土地”进行量化。以自然资源部下达的任务为标准，由省自然资源厅分解到各市、县，未完成批而未供土地或者闲置土地处置任务的，即为“存在大量批而未供或者闲置土地”。另一方面，对“开发区土地利用效率低下”进行量化。从国家每年组织开展的省级以上开发区土地集约利用评价标准中的11项指标中，选取土地建成率、亩均固定资产投资总额、亩均税收、综合容积率等4项指标，规定上述4项指标均低于同级别、同类型开发区平均指标值50%的，即为“土地利用效率低下”。

　　加强“源头严防、过程严管、后果严惩”的监督管理

　　为严格落实土地管理法律法规和政策规定，避免出现成片开发建设公益性用地比例达不到40%、违规批准委托审批土地征收成片开发方案等问题，《实施细则》规定了监督检查、实施评估、委托审批监管、责任机制等内容，确立了“源头严防、过程严管、后果严惩”的事前事中事后全程监管体系。

　　《实施细则》要求，各地在编制土地征收成片开发方案时，应确保数据准确、资料真实，严禁采取违反程序、弄虚作假或者其他手段骗取批准土地征收成片开发方案。为加强对委托审批的监管，《实施细则》还要求采取“双随机、一公开”等方式，对委托审批进行检查，并公开检查结果；对违规审批的，省政府将收回委托，并严肃问责。

　　记者手记

　　谨防土地征收成片开发跑偏

　　首席记者 洪曙光

　　在编制《实施细则》的过程中，安徽省自然资源厅相关工作人员体会到谨防土地征收成片开发跑偏应重点把握以下三点：

　　一方面，土地征收成片开发是土地征收的前置程序之一，而非土地征收报批行为。因此，在编制土地征收成片开发方案时，不能局限于需要落地的某个单一项目用地，而应当以完整的集中建设区域（包括已经建成和正在建设的地块）为单元进行编制。

　　另一方面，土地征收范围进一步缩小、成片开发进一步受限是必然趋势。缩小征地范围，减少非公益性用地划拨，是党的十八届三中全会确立的改革方向。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》都强调，“要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围。”随着我国经济社会的快速发展和权利保护要求的进一步提高，土地征收范围进一步缩小、成片开发进一步受限是必然趋势，对此要有正确认识。

　　此外，土地征收成片开发必须突出对耕地的严格保护。为了保障我国粮食安全，新《土地管理法》再次明确了最严格的耕地保护制度，并规定了土地征收成片开发制度，强调要在一定程度上制约政府征地权的滥用，形成对耕地的有效保护。《土地征收成片开发标准（试行）》将“注重耕地保护”作为土地征收成片开发应当坚持的原则之一，并特别规定占用永久基本农田的，不得批准土地征收成片开发方案。因此，地方在编制国土空间规划、土地征收成片开发方案时，应统筹做好耕地保护与土地征收成片开发。