林坚：建设自然资源调查监测体系推进国家治理能力现代化

　　推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，国土空间治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。各类自然资源以国土空间为载体，呈现不同的立体分布形态。因此，自然资源调查监测体系建设既是一项制度构建，又是一项根本技术体系，其对于提升我国治理体系和治理能力现代化具有不可替代的基础性作用，是全面推动我国国家治理体系和治理能力现代化的有力保障。

　　一、准确掌握自然资源状况是国家治理的重要基础

　　土地调查和登记是掌握自然资源状况的重要基础。历史上，许多国家十分重视该项调查工作的开展，并将其作为国家治理的重要依据。据《旧约·创世纪》记载，从古埃及早期以来，对全国土地进行普查的制度开始建立，并为古王国历朝法老所沿袭。法老对土地的普查，被视作国家对领土的统治权和对土地的所有权的综合体现。随着经济社会的发展，世界各国开始了比较先进的土地调查和登记。法国于15世纪开始制定平民赋税之制，把土地测量当作最紧急事务。德国最早的土地调查开始于1656年，19世纪初普遍开展。美国在1785年开始由国家测地总局举行测量事业。1849年，测地总局隶属内务部，正式颁布条例，规定凡土地登记、民间产业授受、遗产分割等，均要依“土地测量条例”规定。同样在19世纪中期，日本逐渐开展土地清丈工作。

　　我国的土地调查和登记有着悠久的历史，它是历代土地管理的基础，也是各个朝代的立国之本。从夏朝至春秋时期，土地调查和登记制度得以发展，据《尚书·禹贡》记载，夏禹平水后, 将九州土地的自然肥力分为九级，并按土地等级规定田赋标准。《诗经·豳风·七月》中“饁彼南亩, 田畯至喜”的记述反映了当时已经出现有监督奴隶生产与地籍管理的官员--田畯。《周礼·地官·小司徒》中提到“乃均土地, 以稽查人民, 而周知其数”，说明周王朝已经开始对人口数量和土地面积进行统计。封建社会时期，土地调查和登记的制度愈加成熟。秦始皇31年，宣布命令“黔首自实田”，即令平民自报所占耕地面积、土地产量及大小人丁，将调查结果作为制定土地政策的客观依据。据《文献通考》卷四之《田赋考》的记载，北宋王安石实施“方田均税法”，以“方”为单位，对耕地的肥沃程度进行分等定级，作为耕地收税的依据。明朝初期，朱元璋举行了大规模的土地清丈，绘成简图，登记田主姓名、土质优劣、方圆尺寸，最后编纂成册，史称“鱼鳞图册”，成为历史上一次较为完备的土地调查、登记与统计。清朝延续了这样的做法，并对调查内容进行了扩充。辛亥革命结束了中国两千多年的帝制，孙中山提出“平均地权”的主张，我国的土地调查也得到了重视和发展。

　　中国共产党一直高度重视农民的土地问题，把土地登记工作摆在重要位置。1949年新中国成立后，我国的自然资源调查逐渐丰富起来，1973年开始的森林资源清查、1979年开始的全国草地资源调查、1984年开始的全国土地调查、1995年开始的全国湿地资源调查、2010年开始的全国水利普查、2013年开始的全国地理国情普查都是其中重要的调查工作，为国家治理提供了重要保障。

　　二、统一自然资源调查监测是提升国家治理能力现代化的重要举措

　　长期以来，我国自然资源调查监测工作存在调查部门分散、各类自然资源概念不统一、内容相互交叉、指标互相矛盾等问题，造成各部门统计成果在实际管理工作中无法协调或难以解释等问题，既不能有效服务于自然资源开发、保护、利用的整体性工作统筹推进，也难以满足推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求。

　　在生态文明体制改革的背景下，中共中央办公厅、国务院陆续发布了关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革、关于统筹推进自然资源资产产权制度改革等文件，均要求加快研究完善自然资源调查评价与统计监测的相关指标体系、标准规范和技术规程，建立自然资源统一调查监测评价制度，统一组织实施全国自然资源调查，全面、准确、及时掌握我国全民所有自然资源资产“家底”，为全面推进有偿使用和监管提供依据。

　　自然资源调查监测体系的统一构建，对推进自然资源集中管理体制构建具有重要的基础性作用。《自然资源调查监测体系构建总体方案》的出台，是对我国自然资源资产管理系列改革要求的深化落实，是对生态文明建设的有力支撑，其在技术体系上体现了自然资源调查监测从分散治理到综合性治理的转变，在管理体制上体现了从条块分割到系统集成的转变，有效提高自然资源的治理效能，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供了服务保障。

　　三、推进自然资源调查监测体系建设是实现两统一职责的重要保障

　　我国在新一轮机构改革中组建了自然资源部并提出了“两统一”的职责，即“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间管制和生态保护修复职责”。推进自然资源调查监测体系建设，统一自然资源分类标准，查清我国各类自然资源家底和变化情况，是自然资源部行使“两统一”职责的重要保障，其将为科学编制国土空间规划、全面落实国土空间用途管制，逐步实现山水林田湖草的整体保护、系统修复和综合治理提供基础支撑。

　　一方面，推进自然资源调查监测体系建设可以有效支撑全部国土空间的确权登记改革，其有助于清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界，支持建立清晰的产权体系，进而保障自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的实现。

　　另一方面，推进自然资源调查监测体系建设将为开展国土空间开发保护“一张图”建设工作提供坚实的基础。按照区分地表基质层、地表覆盖层、管理层三大数据层的思路，对各类自然资源进行统一调查监测，将分别为国土空间规划的编制提供清晰可靠的自然本底数据、土地利用数据、现状规划与行政管理数据，保障了规划编制的科学性、协调性和操作性，实现对自然资源载体的精细化管理，从而有助于健全全域国土空间用途管制制度，并为统筹推进生态保护修复工作提供切实帮助。

　　四、建设自然资源调查监测体系应多管齐下

　　建设自然资源调查监测体系是自然资源管理体系建设中的基础性工作，也是生态文明体制改革的重要组成部分，工作具有较高的整体性、系统性、协同性要求，需要多管齐下。

　　一是加强与现有各项工作的统筹协调。加强自然资源调查监测体系建设与自然资源产权制度、自然资源统一确权登记制度、国土空间用途管制制度、空间规划体系、资源税费制度、生态保护补偿制度等相关改革的衔接协调，尤其注重工作周期的横向衔接，满足相关自然资源管理工作及时有序开展的需要。

　　二是强化权责清晰协作高效的体制保障。各级自然资源主管部门应加强组织领导，保障工作经费，制定实施方案，落实各级各部门政府责任分工、明确各专业团队任务分工，合理引导社会力量参与，形成严密有序的组织体系。

　　三是完善监督审核体系建设。加强自然资源调查监测工作的质量监控，在调查监测环节，强化标准宣贯，规范技术操作，实行考核与质量监控；在数据填报汇交环节，可实行县级填报人、市级汇总人、省级校核人、部级审核人四级审核制度，确保数据科学准确。

　　四是推进科技创新与成果实时共享能力建设。组织开展自然资源调查监测方面的重大理论研究和技术创新，加强数据技术赋能，提升自然资源调查监测体系的智慧化水平，提升成果展示、共享和应用的能力。注重增强成果时效性，健全年度更新机制，确保及时评估资源开发利用状况，满足有关国际公约或组织的国家报告需要。（作者：林坚 北京大学教授）