薛建兴：自然资源推动陕西黄河流域生态保护和高质量发展的几点思考

　　黄河流域是我国重要的生态屏障，是我国重要的经济地带，是打赢脱贫攻坚战的重要区域。2019年9月18日，习近平总书记的重要讲话，为新时代黄河流域生态保护和高质量发展擘画了崭新的宏伟蓝图。黄河流域生态保护和高质量发展的核心就是坚持人与自然和谐共生，统筹山水林田湖草系统治理，探索与实践发展和保护协同共生的新路径。

　　一、陕西黄河流域的自然资源基本情况。

　　黄河陕西段干流全长714公里。我省黄河流域西、北、东三面以省界为界，南以秦岭主脊为界，南北长627公里，东西宽400公里；流域面积13.29万平方公里，主要由9.25万平方公里的黄土高原和4.04万平方公里的渭河平原构成，占全国黄河流域面积的17.7%，占陕西省国土面积64.6%；涉及省内榆林、延安、铜川、宝鸡、杨凌、咸阳、西安、渭南和商洛9市（区）80个县997个乡镇2915万人口；2019年全年生产总值22226.31亿元占全省86.2%。

　　土地情况。全省耕地面积5965.15万亩，其中黄河流域4623.71万亩；全省林地、草地、园地和湿地22350.13万亩，其中黄河流域13752.02万亩；全省建设用地1471.72万亩，其中黄河流域1213.93万亩。

　　矿产资源。全省查明储量的矿产93种，其中黄河流域占53种。全省煤炭保有量1716.48亿吨，原油可采量34889.25万吨，天然气可采量9594.88亿方，盐保有量9286亿吨，绝大部分分布在黄河流域。

　　水资源。全省水资源总量423亿方，其中黄河流域120亿方，分别为关中地区80亿方和陕北地区40亿方；全省人均水资源量1300方，其中黄河流域人均447方，分别是关中地区380方和陕北地区736方。

　　二、影响保护发展的自然资源主要问题。

　　新中国成立到改革开放以来，我省在黄河保护治理和流域建设发展方面取得了一系列重大成就。特别是党的十八大以来从生态文明建设大局出发实施的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治黄策略，促使黄河流域发生了天翻地覆的变化。进入新时代，黄河流域的自然条件、经济条件、社会条件、生态条件等有了新的改变，一些困难和问题更加突出愈显紧迫，需要我们高度重视并加以解决。

　　一是水资源约束趋紧。随着经济快速发展和人口持续增长，陕西黄河流域农业用水、工业用水、生活用水和生态用水日趋紧张。我省黄河流域水资源总量占全省的28.4%，人均水资源量占全省的34.4%，却承担了全省83%以上的工业用水和78%以上的生活用水；黄河流域80多个县城，严重缺水的14个，一般缺水的63个；目前榆林地区剩余地表水和地下水可开采量不足10亿方，严重制约陕北煤化工业发展。如何有效推进陕西黄河流域包括水资源在内的自然资源资产节约集约利用，是当前自然资源部门面临的履行“两统一”职责、推动黄河流域生态保护和高质量发展的首要考量。

　　二是国土空间质量偏低。陕西黄河流域城镇空间相对集中，2019年西安市国民生产总值9321.19亿元占全省36%，榆林市国民生产总值4136.28亿元超过太原市，承载经济人口的增长极较单一；农业空间相对分散，且大部分产能较低；林草园湿为主的生态空间相对广阔，但生态品质较为落后。总体上城镇空间、农业空间相对有限，生态空间比重较大，从发展角度看结构有待优化。如何合理规划陕西黄河流域国土空间，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，是当前自然资源部门面临的履行“两统一”职责、推动黄河流域生态保护和高质量发展的重大考验。

　　三是生态环境系统脆弱。我省黄土高原水土流失是黄河含沙量过载的重要因素。目前，陕北长城沿线约135万公顷的风沙草滩区植被稀少、沙化严重；黄土高原约440万公顷的丘陵沟壑区水土流失极为严重；黄河沿线以及陕北矿产开发区约1.3万公顷的废弃矿山亟待治理恢复；秦岭北麓和渭河流域41宗矿业权有待退出、约160公顷废弃矿山有待修复。如何合理保护和系统修复陕西黄河流域山水林田湖草，是当前自然资源部门面临的履行“两统一”职责、推动黄河流域生态保护和高质量发展的重要检验。

　　三、推动保护发展的自然资源重点对策。

　　深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，深刻分析研判黄河流域现状问题症结，深度梳理厘清自然资源工作推动黄河保护治理的工作措施，最终都要落实到推动黄河流域生态保护和高质量发展的实践当中。按照整体、系统、协同的工作思维，自然资源部门推进陕西黄河流域生态保护和高质量发展应当采取“三大举措”。即“以国土空间管制为抓手实施大保护、以生态环境修复为重点开展大治理、以质量效率提升为目标做好大保障”。

　　以国土空间管制为抓手实施大保护

　　习近平总书记指出，要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展。我们必须坚持规划方向引领和空间用途管制，以水约束城镇规模、农业规模和产业扩张规模，规划好管制好相关的国土空间活动，科学实施陕西黄河流域整体性空间大保护。

　　一是夯实规划基础。当前，全省国土三调工作已进入最后攻坚阶段，通过三调将彻底摸清黄河流域自然资源、生态环境和国土空间本底，为分析研判中游水土流失、找准问题症结和明晰保护路径奠定基础。同时，我们正在加快开展资源环境承载力和国土空间开发适宜性双评价、开展国土空间开发保护现状和未来风险双评估，准确把握黄河流域的生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线，为规划和管控空间活动提供决策依据。

　　二是明确管控边界。最近我们会同有关部门正在开展黄河流域生态保护红线和永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定评估工作，目的在于彻底厘清黄河管理范围边界，为科学实施黄河生态保护奠定基础。我们将把黄河流域重要的水源、湿地、水库和水渠纳入生态保护红线，全方位加大保护力度，通过黄河支流源头治理为黄河干流减少泥沙和减轻污染。

　　三是完善规划体系。我们按照生态优先、绿色发展要求，建立并监督实施包括水资源、矿产资源、林草资源领域性保护开发专项规划、黄河流域生态修复专项规划和流域范围内地域性村庄规划等在内的国土空间规划体系。目前，全省各地正按照省上统一要求，抓紧组织编制国土空间规划。我们将认真研究、深入领会，切实把习近平总书记讲话要求落实在省级国土空间规划和黄河流域相关市县国土空间规划体系当中。

　　四是严格用途管制。我们将会同水利部门把黄河流域用水总量、单位生产总值用水下降率、重要江河湖泊水功能水质达标率等作为用途管制的重要准尺。目前，正在积极会商确定相关约束性和预期性管控指标界值。在此基础上，将按照 “两统一”职责，全面落实水、土地、煤油气等资源总量和强度双控制度，全面落实国土空间区域准入和用途转用等管制制度，切实加大自然资源执法监管力度，合理规划和引导黄河流域人口、城市和产业集约发展。

　　以生态环境修复为重点开展大治理

　　习近平总书记指出，治理黄河，重在保护，要在治理。黄河流域的问题，表象在黄河，根子在流域。中游要突出抓好水土保持和污染治理。我们必须坚持节约优先、保护优先，自然恢复为主方针，针对黄河高原和渭河平原不同自然禀赋，实施分区分类、因地制宜策略，有效开展陕西黄河流域系统性生态大治理。

　　一是在陕北风沙草滩生态脆弱区，重点推行自然恢复策略。近年来西北地区降水增多，为改善陕北生态环境提供了难得机遇。这一区域重点通过继续实施封山禁牧、封山育林、飞播造林等涵养措施，让大自然休养生息、自我调节、自然恢复，适度推广“防风固沙+科技造田+粮食耕种”，探索沙地生态农业新路径，逐步实现沙患变沙利、风沙变风景、黄沙变黄金。

　　二是在黄土高原丘陵沟壑水土流失区，重点实施山水林田湖草系统修复生态工程。进一步争取国家投入支持，通过实施一批山水林田湖草生态保护修复项目，配套实施延安治沟造地和淤地坝、小流域综合治理等水土整治工程等，以林和草为基础推进还林还草还湿，尤其发挥草的巩固泥土作用，增强山体沟渠坡面蓄水固土能力，统筹土、山、水、田系统修复，遏制水土流失和减少入黄泥沙量。

　　三是在黄河沿线矿产资源集中区，重点实施矿山地质环境恢复治理工程。在渭北资源枯竭区以工矿废弃地和采煤塌陷区恢复治理为重点，在榆神府、定靖横等矿产集中开采区以绿色矿山建设为重点，加快实施综合治理，把资源开发对生态环境的损害降到最低。目前，省自然资源厅与陕西煤业股份有限公司共同推进黄河流域矿山地质环境治理，重点从生态修复支撑手段、资本投入、技术研发等方面合作，积极构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山生态修复新模式。2020年全省黄河流域预计修复治理550公顷，建成绿色矿山20个。

　　四是在秦岭北麓渭河流域生态区，重点实施渭河干支流水源涵养工程。通过加快推进已设矿业权退出和矿山地质环境修复，强化复绿复垦等治理措施，增强渭河干支流生态补水功能。2020年预计秦岭北麓和渭河平原矿山地质环境恢复治理667公顷。

　　以质量效率提升为目标做好大保障

　　习近平总书记指出，沿黄地区要从实际出发，宜水则水、宜山则山、宜粮则粮、宜农则农、宜工则工、宜商则商，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。我们必须坚持“一盘棋”工作思路，发挥规划管理、计划调配、资源开发、用地审批等调控作用，全面提升要素保障的质量和效率，坚决做好陕西黄河流域协同性发展大保障。

　　一是保障优势区域发展。通过倾斜加强建设用地资源供给，大力盘活利用存量建设用地，全力支持西安国家中心城市和关中平原城市群绿色、集约、创新发展，加强西延、西韩、机场3期、榆林能源革命创新示范区等重大项目建设用地保障，增强我省黄河流域优势区域经济和人口承载能力，培育引领西北区域发展新的增长极。2020年，我们将向西安国家中心城市和关中城市群集中建设用地指标约15万亩，同时为全省基础建设和教科文公益事业等提供建设用地7万亩以上。

　　二是保障现代农业发展。落实最严格的耕地保护制度，划实划足永久基本农田，确保2020年我省黄河流域耕地保有量不少于4214万亩，永久基本农田保护面积不少于3625万亩。推广延安治沟造地等土地整治综合治理模式，有效增加耕地数量、提升耕地质量；推广实行“数量为基础、质量为方向、产能为核心、生态为前提”的耕地占补平衡“算大账”机制。2020年我省黄河流域预计实施耕地占补平衡8万亩，预计新增产能3.2万吨，全面夯实渭河平原农产品主产区粮食安全基础。

　　三是保障能源工业发展。我省黄河流域也是“能源流域”。我们重点围绕陕北国家能源基地、渭北能源基地建设等目标，积极推进煤炭产业转型升级，加强煤炭等能源资源勘查开发高效利用。2020年，将在会同有关部门关停各类小、乱、散、污煤矿和淘汰落后产能的基础上，新办年生产规模300万吨以上的大型煤矿3个，新增产能1100万吨，整合产能180万吨，培育黄河流域榆神府现代煤化工业增长极。

　　四是决胜决战脱贫攻坚。全面完成“十三五”期间黄河流域易地扶贫搬迁17.81万户51.5万人；充分运用增减挂钩等自然资源政策支持我省打赢脱贫攻坚战。2020年，计划流转增减挂钩指标2万亩筹措脱贫资金60亿元，增强脱贫地区发展后劲。

　　黄河母亲养育了三秦儿女。保护好、治理好黄河，保障好黄河流域高质量发展，我们自然资源部门义不容辞、责无旁贷。我们将严格遵循习近平总书记重要讲话精神，按照省委省政府总体部署，保持历史耐心和战略定力，既谋划长远又干在当下，为黄河流域陕西段生态保护和高质量发展履职担当和贡献力量。

　　（本文获2019年度全省党政领导干部优秀调研成果一等奖。部分内容2020年1月16日曾发表于学习强国平台）