《甘肃省自然资源厅关于鼓励和引导社会资本参与国土空间生态修复的指导意见》起草说明

　　为深入贯彻习近平生态文明思想，鼓励、引导社会资本积极参与国土空间生态修复，促进我省国土空间整体保护、系统修复、综合治理健康发展，依据4月26日第8次厅务会议工作部署，我处起草了《甘肃省自然资源厅关于引导社会资本参与国土空间生态修复的指导意见（试行）》（在下简称《指导意见》），现将有关情况报告如下，请审定。

　　一、制定依据及目的

　　（一）制定依据

　　《指导意见》主要依据《中共中央办公厅国务院办公厅关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（中办发〔2019〕25号）“按照谁修复、谁受益原则，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权安排，激励社会投资主体从事生态保护修复”、《甘肃省自然资源厅职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第七款中“制定合理利用社会资金进行生态修复的政策措施”的要求，以及《国务院关于创新重点区域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》中有关规定制定。

　　（二）制定目的

　　《指导意见》制定的主要目的是为深入贯彻习近平生态文明思想，加快推进国土空间生态修复，并充分挖掘社会资本潜力，着力解决当前国土空间生态修复资金来源单一、数量不足、渠道偏窄问题，调动全社会参与国土空间生态修复的积极性，构建市场化、多元化生态修复机制，并规范社会资本参与生态修复管理程序、参与领域、实施模式、主体权责以及政策措施，填补这一领域法规制度的空白，促进构建我省国家生态安全屏障健康发展，为建设生态优美新甘肃注入新的活力。

　　二、起草过程

　　（一）认真研究、参考中央及自然资源部相关文件规定

　　文件起草过程中，我们多次积极主动与部生态修复司进行汇报衔接工作时，部生态修复司提出各省可根据实际情况探索建立引导社会资本参与国土空间生态修复的制度，拓宽国土空间生态修复资金渠道。为此，我们参考了国家及部分省份相关政策文件，并结合我省实际，经过传承、借鉴、创新，起草了《甘肃省自然资源厅关于鼓励和引导社会资本参与国土空间生态修复的指导意见》。参考的主要文件包括：《中共中央办公厅国务院办公厅关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《国务院办公厅关于转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》《国土资源部关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保护工作的通知》《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》《国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》《财政部关于进一步加强土地出让收支管理的通知》等文件。

　　（二）借鉴其他省份相关制度

　　主要是借鉴了山东、山西、广西等省关于鼓励引导社会资本参与土地整治的指导意见。

　　（三）充分征求并吸收了市州自然资源局、各处（室、局）及相关事业单位的意见

　　《指导意见》起草成稿后，首先在向各市州自然资源局和厅机关各处（室、局）及规划院、整理中心征求了意见。根据征集到的意见进行了修改完善。并提交2019年11月19日第21次厅务会审议，会议对《甘肃省自然资源厅关于鼓励和引导社会资本参与国土空间生态修复的指导意见》进行了讨论，提出了进一步修改完善的意见。一是进一步精简文字表述；二是进一步研究支持政策，力求形成既符合国家政策法规主旨，又具有科学实用的创新政策措施，切实吸引社会资本参与国土空间生态修复;三是对《指导意见》的时效性和其中明确的支持政策的时效性作进一步研究和明确。我们按照意见进行了修改，并再次征求了市州自然资源局和各处室局及相关事业单位的意见。共征集到14条意见，其中采纳9条，部分采纳1条，未采纳4条，重点对未采纳情况作以说明。

　　1. 利用处提出将“五、优化政策措施”中“符合协议供地的条件的建设用地和协议出租的农用地及生态用地，投资主体可在同等条件下优先取得土地使用权。”建议删除该条，理由是协议供地条件不好确定，易违规，导致国有资产流失。我们将建设用地协议供地内容删除，保留农用地及生态用地的内容。

　　2. 耕保处提出“五、优化政策措施”中土地复垦有责任主体，而“二、科学设置社会资本参与的项目范围和工作环节”中的土地复垦为责任主体灭失的，相互冲突。我们对第二部分中的“土地复垦”进行了进一步明确，而“五、优化政策措施”中作为有责任主体的矿山企业单独明确，不冲突。

　　3. 用途管制处提出“社会资本投资主体将历史遗留或自然损毁土地修复后作为经营性建设用地的，可以免收新增建设用地土地有偿使用费”该条无政策依据，建议删除。12月9日部生态修复司在重庆召开会议，对即将出台的《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》进行了讲解，其中明确了“减免两费一税”的内容，待部文件下发后，我们将按其政策要求执行。

　　4.用途管制处提出只有深度贫困地区的历史遗留无主矿山实施工矿废弃地复垦后节余指标可在省域内流转，建议将“五、优化政策措施”中该部分内容删除。该条意见未采纳，理由是：该部分内容与《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》中要求一致，为了充分吸引社会资本参与国土空间生态修复，指标在省域内流转可行。同时，补充耕地指标的流转也符合《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中“市县自主补充为主、省域内调剂为辅、国家统筹为补充”的政策要求。

　　5.矿管处提出“五、优化政策措施”中关于土石料开采及销售的规定与现行法律法规不符，建议删除。《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》中仅明确为“地方政府组织实施的生态修复项目中，历史遗留露天开采类矿山，因削坡减荷、消除地质灾害隐患等修复工程而产生的土石料”可对外销售，经与矿管处讨论，按部里原要求实行用较为妥当。

　　三、主要内容

　　《指导意见》共分六部分。

　　第一部分：总体要求

　　主要是对各级政府、社会投资主体开展此项工作的指导思想及应把握的方向和遵循的原则进行明确。强调必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持“谁修复、谁受益”的原则，建立“政府引导、市场运作、社会参与”的国土空间生态修复的实施模式和工作机制，实现保护、治理、开发相协调，生态效益、社会效益、经济效益相统一，达到国土空间生态建设良性循环目标。明确在工作开展中要坚持市场配置资源的决定性作用，增强政府服务；要协调自然资源资产权益主体、社会投资方、政府三者的权责利益关系；要在不突破法律底线的情况下，尊重科学规律，结合自然资源产权制度改革和我省实际，大胆探索有效的工作机制。

　　第二部分：科学设置社会资本参与的项目范围和工作环节

　　主要是对社会资本可以参与的项目范围和可参与的项目管理环节进行了明确。按照党和国家机构改革要求，自然资源部门承担了“两统一”职责，明确开展国土空间生态修复，要实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。但在“三定”规定中仅明确了“国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理”3项内容。因此明确社会资本可参与的项目与以上3项内容相关。

　　第三部分：明确项目实施模式和主体权责

　　这部分主要是参照《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）中“充分发挥财政资金作用，鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等，根据土地整治规划投资或参与土地整治项目，多渠道落实补充耕地任务”的要求，明确了社会资本参与实施项目的模式和相关主体的权责。项目实施模式分为四类：一是政府和社会资本合作（PPP）模式。主要是由政府科学引导，用有限的政府资金撬动社会资本参与国土空间生态修复。二是委托代建模式。主要是由政府委托给专业机构代为实施应由政府承担的任务。三是社会资源自主投资模式。主要是由社会资本投资主体申请自然资源部门批准后，由社会资本投资主体自主开展国土空间生态修复项目。四是先建后补模式。主要是鼓励和激发集体经济组织、农民、新型农业经营主体参与生态修复和修护生态环境的积极性。项目主体权责，一方面是政府的权责，另一方面是社会资本投资主体的权责。

　　第四部分：规范社会资本参与的项目管理程序

　　主要是规范社会资本参与的生态修复项目管理程序。一是明确立项程序和要求。二是明确引入社会资本的程序和要求。三是明确项目实施管理的要求。四是明确项目竣工验收的程序和要求。五是明确项目实施后开展绩效评价的要求。

　　第五部分：优化政策措施

　　主要参照近年来中央和省级有关支持各类产业发展的相关政策文件，结合我省实际，明确了社会资本投资开展国土空间生态修复时的支持政策措施,重点是土地支持政策。

　　第六部分：加强服务保障

　　一是强化组织保障，各地根据实际进一步明确支持措施和细化管理制度，提高社会资本参与的国土空间生态修复项目实施的科学性和组织的规范性。二是提高服务效率，简化审批流程、营造良好政务服务环境。三是加强宣传引导，做好政策解读，打好群众基础。

　　四、需要特别说明的问题

　　（一）在起草该《指导意见》时，参考了近年来有关产业支持政策文件和其他省份的做法，以及《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，并认真贯彻中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》精神，结合我省实际，有政策依据的继续使用，依据不明确的参照相关内容进行了适度创新，旨在通过实践总结经验，逐步建立科学完善的国土空间生态修复工作机制。

　　（二）关于“减免两费一税”的问题，12月9日自然资源部在举办重庆培训会上对《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》政策解读中涉及，但在12月24日网站公开的正式文件中不涉及，因此，我们想按照《甘肃省国土资源厅关于落实耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费减免政策的通知》执行,后经法规处审核，该文件政策明确，无需在此表述，最终将“减免两费一税”的内容删除。

　　附件：甘肃省自然资源厅关于鼓励和引导社会资本参与国土空间生态修复的指导意见