探讨 | 农村房地一体登记十大难点及对策

　　随着自然资源部《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（以下简称“84号文”）印发，宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作进入最后冲刺的关键阶段。全国各地在稳步推进农村房地一体确权登记工作的过程中已经取得了积极效果，但也遇到不少难题。本文对此进行了梳理，并提出相应的对策。

　　城镇居民可否继承农村房屋所有权及宅基地使用权

　　公民的房屋属于个人的合法财产，按照我国《继承法》的规定是可以继承的。继承作为不动产物权变动的方式，在继承事实发生时，不动产物权变动即发生效力，登记只是对已经生效的物权变动事实的确认，而非物权变动发生的依据。《物权法》第29条规定：“因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。”《继承法》第2条规定：“继承从被继承人死亡时开始。”结合上述法条规定可见，在被继承人死亡时，作为城镇居民的继承人即已取得了农村房屋所有权，后面的不动产登记仅仅是对城镇居民已取得农村房屋所有权事实的确认。对于宅基地使用权，一般认为，由于其有身份属性限制，城镇居民不能继承取得，但因地上房屋的继承可以继续占用使用宅基地。

　　《不动产登记暂行条例实施细则》第42条、《不动产登记操作规范（试行）》（以下简称《规范》）10.3.1和10.3.4等都明确了，城镇居民可以继承农村房屋所有权。《规范》10.3.5明确规定：“已拥有一处宅基地的本集体经济组织成员、非集体经济组织成员的农村或城镇居民，因继承取得宅基地使用权及房屋所有权的，在不动产权属证书附记栏记载该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人。”《国土资源部 中央农村工作领导小组办公室 财政部 农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号,以下简称“178号文”）规定：“严格规范确认宅基地使用权主体……已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’。”

　　城镇居民可否回乡申请原宅基地使用权和农村房屋所有权登记

　　城镇居民回乡要求申请原来已经修建好的农村房屋所有权登记，即宅基地使用权取得时他仍是本集体经济组织成员，并且在当时即修建了房屋，后来因参军、考学、外出工作等种种原因失去本集体经济组成员身份而成为城镇居民，现回乡申请原农村房屋权属登记。针对此种情况，笔者认为可以纳入登记。因为《物权法》第30条规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。可见，如果农民在取得宅基地使用权和修建农村房屋时具有本集体经济组织成员身份，那么在农村房屋修建事实行为成就时，即农村房屋修建完毕具备居住功能时，农民即取得了农村房屋的所有权。不动产登记机构事后的登记行为仅仅是对已经生效房屋所有权事实的确认，而非房屋所有权产生的依据。在我国广大农村，多数农村房屋都没有纳入登记，没有颁发不动产权属证书，但不能因为没有登记即否定他们对农村房屋的所有权，即便现在政府在推进农村房地一体确权登记工作时，他们已经不属于本集体经济组织成员。

　　178号文明确规定，“非农业户口居民(含华侨)原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为非本农民集体成员’”。《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号，以下简称“191号文”）规定，“农民进城落户后，其原合法取得的宅基地使用权应予以确权登记”。但需要强调的是，登记机构在进行确权登记时，应严格把握城镇居民在取得宅基地使用权修建农村房屋时具有本集体经济组织成员身份，可要求乡村组三级集体经济组织出具证明并予以公示。

　　随着自然资源部《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（以下简称“84号文”）印发，宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作进入最后冲刺的关键阶段。全国各地在稳步推进农村房地一体确权登记工作的过程中已经取得了积极效果，但也遇到不少难题。本文对此进行了梳理，并提出相应的对策。

　　宅基地户内某个人死亡的，是否办理继承登记

　　191号文规定，“宅基地使用权应按照‘一户一宅’要求，原则上确权登记到‘户’”。由于宅基地使用权以户为单位进行确权登记，因此，户内某个人去世的，由于该户还存在，不用办理继承登记。对此，可以参照承包地处理方式——在承包经营户内，某一成员死亡时，其他家庭成员组成的承包经营户仍然存在，故家庭承包的，家庭成员之一死亡时不发生土地承包经营权继承问题，承包地由家庭其他成员继续承包经营。

　　法院司法文书将农村房屋过户给本集体经济组织成员以外的人，如何处理

　　在不动产登记实务中，时有遇到法院出具司法文书要求登记机构将被执行人农民的农村房屋过户给本集体经济组织成员以外的人的情形，登记机构应该如何处理呢?《最高人民法院 国土资源部 建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第24条规定：“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应当与国土资源管理部门协商一致后再行处理。”

　　按照现有法律法规及相关政策规定，农村宅基地及农村房屋的自由交易是受限制的，如果法院与有关管理部门协商后，仍需登记机构执行，由于被执行人名下农村房屋涉及宅基地，登记机构可以提出审查建议，但不宜停止办理协助执行事项。《最高人民法院 国土资源部 建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第3条规定：“对人民法院查封或者预查封的土地使用权、房屋，国土资源、房地产管理部门应当及时办理查封或者预查封登记。国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。”

　　宅基地户内有成年子女的，其可否另行以户申请宅基地

　　此类情形成年子女可以另行申请，但实践中一些地方户籍管理部门要求先有房才能分户，有关宅基地审批部门会要求先分户才审批宅基地。对此，需要两个部门协调处理。191号文规定“符合当地分户建房条件未分户，但未经批准另行建房分开居住的，其新建房屋占用的宅基地符合相关规划，经本农民集体同意并公告无异议的，可按规定补办有关用地手续后，依法予以确权登记；未分开居住的，其实际使用的宅基地没有超过分户后建房用地合计面积标准的，依法按照实际使用面积予以确权登记”。根据以上规定，达到分户条件而名义上未分户的，也可以实质上的户另行取得宅基地，履行相关手续后，纳入登记。由于上述情形并未分户，从而出现了一户两宅，但这本质上是两户两宅，仍然符合“一户一宅”基本要求。

　　宅基地户内的成年女子已经出嫁的，在新家庭取得宅基地使用权，原有的宅基地使用权应予以注销。191号文规定：“农村妇女作为家庭成员，其宅基地权益应记载到不动产登记簿及权属证书上。农村妇女因婚嫁离开原农民集体，取得新家庭宅基地使用权的，应依法予以确权登记，同时注销其原宅基地使用权。”

　　协议离婚分割农村房屋如何登记

　　夫妻协议离婚时，将农村房屋协议给本集体经济组织成员以外的人，可否办理登记呢？对此，首先要界定该农村房屋是否属于夫妻共同财产，即在房地一体确权登记过程中宅基地审批时是否属于夫妻共有，从而界定该农村房屋是否属于夫妻共同财产。属于夫妻共同财产的，可以通过协议离婚的方式过户对方，办理相应的转移登记；如果不属于夫妻共同财产，不应通过协议离婚的方式将农村房屋过户给本集体经济组织成员以外的人。如果是法院判决离婚，将农村房屋过户给本集体经济组织成员以外的人，可参照前文论述，应由法院事先与有关管理部门协商，若法院仍要求过户，则登记机构可提出审查建议后过户。

　　农村“五保户”房屋登记如何办理

　　“五保户”在世的，在进行农村房地一体确权登记过程中，应将房地权属主体确权给“五保户”。“五保户”去世的，他的农村房屋可否纳入继承呢？根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国继承法〉若干问题的意见》的规定，集体组织对“五保户”实行“五保”时，双方有扶养协议的，按协议处理；没有扶养协议，死者有遗嘱继承人或法定继承人要求继承的，按遗嘱继承或法定继承处理，但集体组织有权要求扣回“五保”费用。如果“五保户”的农村房屋已经失修不存在，而仅剩宅基地，则只能将该宅基地收回集体经济组织。

　　规范确权遗留问题的要件与程序

　　一直以来，农村居民自建房屋的修建行为并不规范，修建的相关手续也不完备。由于历史久远，很多农户也不能出具当年建房相关材料。但这些农村房屋的物权在修建完毕时即已产生，仅仅是由于各种原因未办理登记，这种历史上既成的物权事实应该被尊重。

　　针对没有土地权属来源材料的宅基地，191号文明确了，“对于没有权属来源材料的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由所在农民集体或村委会对宅基地使用权人、面积、四至范围等进行确认后，公告30天无异议，并出具证明，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，予以确权登记”。对于其他登记要件缺失的，可以采取并联审批方式处理，由相关职能部门出具意见后纳入登记。

　　小产权房不应纳入确权登记

　　“小产权房”违背土地用途管制，是指在集体土地上违规开发并对外公开销售的房屋，它不能取得不动产权证书，实质上是无产权。

　　此次全国开展的农村房地一体确权登记，主要针对农民散居房屋和集中居住区房屋，它们的修建行为本身是合法的，是合法建筑物，可以取得不动产权证书。而“小产权房”修建行为并未遵照现行的法律程序，并未纳入政府的监管，其修建行为本身违法。因此，“小产权房”不属于此次农村房地一体确权登记范畴。

　　另外，城镇居民购买农民在宅基地上修建的农村房屋，由于不能取得不动产权属证书，很多人也称其为“小产权房”，这实质上是一种误解。

　　“小产权房”本质上是一种违法建筑，不应纳入登记，而城镇居民购买农村房屋办不了产权证，原因是现行法上宅基地使用权具有身份属性限制，宅基地使用权不能自由流转。

　　农村房屋买卖

　　农村房屋买卖有两种情况。

　　一种是本集体经济组织内部买卖，买受人属于本集体经济组织成员。买受人可以纳入确权登记，但要受“一户一宅”的限制，即买受人没有申请取得宅基地，而是通过买卖取得宅基地。同时，买受人取得的农村房屋所有权和宅基地使用权要受当地规定的限额标准限制，对于超过限额标准的，在登记簿和权属证书附记栏中予以注明。比如，买受人的户口有3人，假定应享受的宅基地面积为105平方米，农村房屋建筑面积不超过210平方米，如果买受人一家通过买卖取得宅基地为150平方米、农村房屋建筑面积为300平方米，那么纳入确权登记的应为105平方米的宅基地使用权和210平方米的农村房屋建筑面积，超标的45平方米宅基地使用权和90平方米农村房屋建筑面积在登记簿和权属证书附记栏中予以注明。此外，出卖人出卖农村房屋后再申请宅基地的不予批准，《土地管理法》第62条第5款规定，“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”。

　　另一种是，买受人并非本集体经济组织成员，由于宅基地具有身份属性限制，因此这类情况的买受人不能纳入确权登记，而应登记的是出卖人。特别是针对城镇居民在农村购房的，1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》、2008年《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》、2011年《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》及2020年84号文等文件都规定，禁止城镇居民在农村购买住宅，城镇居民购买农村住宅的，不得办理登记。