一码管地：土地管理辟新境

　　今年5月，自然资源部、国家税务总局、中国银保监会联合发布《关于协同推进“互联网﹢不动产登记”方便企业和群众办事的意见》（以下简称《意见》），要求深化应用不动产单元代码，健全地籍调查工作机制，确保调查作业协同衔接、地籍成果共享沿用。

　　地籍，是土地、海域（含无居民海岛）以及房屋、林木等定着物（即自然资源和不动产，按国际通例统称为“土地”）的“户籍”，记载了土地的权属、坐落、界址、面积、用途等状况。包括权属调查和地籍测绘在内的地籍调查，是土地管理的基础。探究土地管理的全生命周期，无论用地预审、审批、供应、规划许可等工程建设项目管理各阶段，无不伴随着土地权利的设立和转移，都需要通过地籍调查来获取土地信息。从这个意义上说，土地管理全生命周期“源于地籍、归于地籍”。

　　而今，将地籍调查贯穿土地管理全生命周期的“一码管地”工作机制，已从地籍工作者的夙愿变为现实。据了解，随着“放管服”改革不断深入，我国不少地籍数据完备且信息化程度高的地方，如安徽、浙江、广东多地已在实践中探索建立起了以不动产单元代码为唯一识别码的“一码管地”体系，充分发挥和强化地籍调查工作机制在履行“两统一”职责中的基础保障作用，不断输出自然资源管理改革的制度红利。

　　“多测合一”，地籍调查“一站到底”

　　近日，国务院办公厅印发《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》，对再造审批流程、激发市场活力提出系列新要求，其中，在推进“多规合一”方面明确“统一测绘技术标准和规则，在用地、规划、施工、验收、不动产登记等各阶段，实现测绘成果共享互认，避免重复测绘”。

　　其实，早在2019年，自然资源部就在积极部署推进“多规合一、多审合一、多证合一”改革。自然资源部曾发文明确要求，以统一规范标准、强化成果共享为重点，将建设用地审批、城乡规划许可、规划核实、竣工验收和不动产登记等多项测绘业务整合，归口成果管理，推进“多测合并、联合测绘、成果共享”。

　　新一轮机构改革以来，不少改革先行地区就在积极致力于重构地籍测绘管理机制。以安徽省黄山市为例，自然资源部门开始全面履行包括房产测绘管理在内的地籍测绘管理职能。

　　黄山市研发了地籍测绘成果共享服务系统，在市不动产登记服务大厅设置了地籍测绘成果共享服务备案窗口。项目业主或测绘单位将地籍测绘和权属调查成果备案入库，由不动产登记机构负责统一建立不动产单元表。有了这张表，不再要求后续环节申请人重复测绘和重复提交测绘成果。通过系统互联，共享给住房城乡建设部门用于商品房预售等管理工作，营商环境得到整体优化。

　　之前，“多测合一”面临的问题是土地管理及建设过程中各阶段的相关调查工作缺乏协同，互不衔接，技术标准不一，各阶段分别按照土地勘测定界、地籍调查等标准规范重复调查，成果各不相同，多头分散管理，增加当事人负担，难以沿用共享。

　　“多测合一”的基础在于统一地籍调查标准。对此，《意见》明确提出要求，“建设项目用地预审与规划选址、农转用审批、建设用地规划许可、土地供应、建设工程规划许可、确权登记等土地、规划管理各环节要规范开展地籍调查，统一调查名目、地物标识、技术标准、成果管理和数据入库”。

　　当前，一项迫切任务就是修订《地籍调查规程》等，建立规范统一的地籍调查技术标准。如此才能协调作业，坚持同一宗地只调查一次、成果共享，让地籍调查“一站到底”，“一码管地”水到渠成。

　　“一码管地”串联不动产“前世今生”

　　何为“一码管地”？业内人士解释，即通过源头赋码，全面覆盖，结合贯穿土地管理全生命周期的地籍调查工作机制，串联起土地“前世今生”，让后续管理“一脉相承”。

　　核心是“码”。每个人都有身份证号码，每个法人都有统一社会信用代码，在自然资源管理中，每一个不动产单元也都编制了单元代码。

　　2019年10月，《不动产单元设定与代码编制规则》国家标准正式实施。科学、合理、准确、统一划分不动产单元，设定唯一、标准的编码，为权界清晰、权益保障、信息公开、运转高效的不动产统一登记乃至自然资源资产管理提供了最基础的支撑。

　　在当前安徽、浙江等地推进的“一码管地”实践中，在用地预审（规划选址）阶段，根据拟用地范围预设不动产单元（宗地）、预编代码，后续土地供应（用地规划许可）、工程规划许可阶段一直沿用。不动产开展首次地籍调查后，界址、权属、用途、规划指标没发生变化的，调查成果应一直沿用，避免重复作业；有变化的，开展补充地籍调查工作并将成果入库。

　　日前，《黄山市地籍调查贯穿工程建设项目全流程实行“一码管地”方案》颁布实施，全流程梳理了用地预审与选址、用地审批、土地供应（建设用地规划许可）、建设工程规划许可、建设施工、竣工验收等6个阶段26项具体地籍调查内容，明确了建设项目各阶段共47项地籍调查成果，同时规定了各阶段地籍调查成果18种用途。

　　这一机制下，通过不动产单元代码可直接调取不动产登记所需自然资源部门内部产生的16项信息，申请人无需再提交。当地办理工程建设项目行政许可事项由改革前的11项合并整合为7项，申请材料由原来121种压缩为除提交申请外“零材料”，同时解决了工程建设项目全流程监管不到位、信息共享集成路径不一的系列问题。

　　“全生命周期管理”提升治理效能

　　建立健全“一码管地”地籍调查工作机制，实践中关键要把握好“一测”“一码”“一库”3项要点：“一测”，就是不动产“多测合一”整合为地籍调查；“一码”，就是通过不动产单元代码实现全生命周期管理；“一库”，就要完善地籍数据库管理，实时更新不动产信息，凸显现势性，支撑不动产和项目建设“行走江湖”所需的各方监管。如此，方能充分体现自然资源管理活动“源于地籍、归于地籍”的理念。

　　这一机制，意味着自然资源领域治理能力和治理体系的提升迈出了重要一步。将规划、审批、供地、测绘、执法、登记、交易等全流程业务和数据进行关联，实现“一码可查”“一脉相承”，可以有效支撑自然资源全业务链监管体系，助力“两统一”职责扎实履行。

　　同时，自然资源系统与投资审批、税务、消防等管理系统之间，可实现信息一次填报，数据及时共享。按自然资源部、国家税务总局、中国银保监会联合印发的《关于协同推进“互联网﹢不动产登记”方便企业和群众办事的意见》要求，不动产单元代码要在抵押合同、完税凭证、登记簿册证等材料中予以记载，相关交易、税款征收、确权登记等各项业务“一码关联”，确保业务环节前后衔接一致、真实准确，便利共享查询追溯，优化市场管理。企业和群众办事省心的同时，降低了全社会制度交易成本。

　　浙江省多地正推进“一码管地”试点。绍兴市上虞区以不动产单元代码为“链”，贯通了自然资源内部批、供、用、补、查、测、登等全流程；外部以不动产单元代码为关联，可推进跨部门“码上合作”，发挥不动产单元代码的唯一性、确定性统筹作用，拓展“一码”应用场景，形成不动产全生命周期信息链条，助力实现自然资源全领域“整体智治”。

　　在新冠肺炎疫情等前所未有的影响之下，做好“六稳”工作、落实“六保”任务至关重要。自然资源系统“一码管地”的改革实践，既聚焦市场主体关切，又催生内部“化学反应”，既立足当前，又着眼长远。各地以此为抓手实实在在提升自然资源治理效能，将有力支撑经济社会发展在“变局中开新局”，有力保障全面建成小康社会目标如期实现。