下放建设用地审批权的“变”与“不变”

　　近日，国务院发布《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发【2020】4号，以下简称《决定》），决定大幅下放用地审批权，自然资源部也印发《自然资源部关于贯彻落实〈国务院关于授权和委托用地审批权的决定〉的通知》（自然资规【2020】1号，以下简称《通知》），同步下放建设用地预审权。《决定》和《通知》的发布，引起社会各界广泛关注和强烈反响，甚至超出很多业内人士的想象。新修正的《土地管理法》刚刚施行，国务院为何又“放大招”？笔者认为，下放建设用地审批权，意义十分重大，核心在“放”，重点在“管”，关键在于正确处理好“变”与“不变”。

　　一、下放建设用地审批权，意义重大

　　土地资源是经济社会发展的重要基础和要素保障。改革完善用地审批制度，适度下放审批权，是转变政府职能、激发市场活力、有力拉动内需、优化营商环境的重要举措，对于加强耕地保护，促进土地节约集约利用，满足经济社会发展合理用地需求具有十分重要的意义。

　　一是改革用地审批制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十九届四中全会对推进治理体系和治理能力现代化做出了重要部署，明确要求“赋予地方政府更多自主权”。中央经济工作会议也强调：“赋予省级政府更大用地自主权”。以往，由于建设用地审批层级较高等原因，审批周期长、审查环节多、审批效率低等问题不同程度存在，不利于重大项目及时落地。此次深化用地审批制度，正是坚持问题导向，进一步优化各级政府职责分工，切实提高行政效能的一项重要举措。

　　二是改革用地审批制度是贯彻落实“放管服”改革要求和优化营商环境决策的应有之义。落实“放管服”改革，优化营商环境，就是要把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来，提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。通过下放用地审批权，中央政府可以从具体用地审查等微观事务中解脱出来，将更多地精力放在宏观政策的制定和事中事后监管上，通过用地审批效率提升，促进用地保障能力的提高，改善营商环境，为持续有效扩大内需创造良好氛围。

　　三是改革用地审批制度是促进投资落地的重要举措。统筹推进疫情防控和经济社会发展，对自然资源系统来讲，重点任务之一就是要努力推进投资有效落地，提供土地要素供给，加大对各行业用地的支撑力度。下放用地审批权，可以赋予省级人民政府更大的用地自主权，提升用地保障能力，为进一步做好“六稳”工作，努力实现经济社会发展目标提供了有效政策支持。

　　二、下放建设用地审批权，核心在“放”

　　土地管理特别是耕地保护工作，关系到经济社会的可持续发展，也关系到亿万人民的切身利益。土地管理职权，历来是各级政府的重要事权，而合理划分各级政府的土地管理事权就尤为重要。建国以来特别是改革开放以来，土地管理职权历经了收和放的多次调整。所谓“一统就死、一放就乱”的现象也曾经发生。每一次的调整，都是一次更高层面的优化。笔者认为，目前我国已经基本形成了土地管理职权的基本框架，即：土地管理的宏观决策权属于中央和省级政府，比如规划审批权、总量控制权和征收征用权等，国家在土地管理上享有最终和最高的管理权、决定权；而土地管理的微观执行权属于地方，主要是市县政府，比如规划计划执行权、土地登记权、存量用地审批权和违法案件查处权等。但在中央政府和省级政府的职权划分上，仍然没有很好地解决，具有一定的同构性。《决定》和《通知》下放建设用地审批权，朝着更好地发挥中央和地方两个积极性迈进了扎实一步。这次的“放”包括以下三个内容：

　　一是授权各省、自治区、直辖市人民政府批准永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，同步向各省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门下放相应的建设用地预审权。这项授权是根据新《土地管理法》第四十四条第三款和第四款的规定作出的。第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。”第四款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”据此，无论是在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内还是范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，今后都由省级人民政府批准。之所以作出这样的调整，是为了解决多年来用地审批中存在的审批层级过高、周期过长、影响建设项目及时落地的问题，发挥省级人民政府属地管理的优势，加强其对用地进行实质审查的责任，确保建设项目更好更快落地。建设用地预审的权限同步下放省级自然资源主管部门。

　　二是委托北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等八个试点省（市）人民政府批准永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项，同步委托八个试点省（市）人民政府自然资源主管部门行使相应的建设用地预审权。将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托八个试点省（市）人民政府是从实质上下放用地审批权的必然要求，也是进一步深化用地审批制度改革的积极探索。永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项，是法律赋予国务院的审批职责，不但体现了对耕地特别是永久基本农田保护的底线思维，也彰显了法律对农民和集体经济组织土地权利的保护，这一职责不宜也不应该进行授权。根据新《土地管理法》的规定，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准后，国务院仍然保留了永久基本农田转为建设用地的审批权，以及征收永久基本农田、35公顷以上耕地、70公顷以上其他土地的审批权。由于全国80%耕地为永久基本农田，且重大项目多数需要占用耕地35公顷或者总用地70公顷以上，因此，大量的项目用地仍需由国务院审批。为了赋予省级人民政府更大用地自主权，国务院决定将这部分审批权以试点的方式委托部分省份，首批试点以用地需求旺盛、土地管理工作基础扎实的直辖市和长三角、珠三角等相关省份为主。建设用地预审的权限随着用地审批权的下放同步委托八个试点省（市）自然资源主管部门。

　　三是同步委托八个试点省（市）自然资源主管部门行使先行用地批准权。从2000年，为解决土地供需矛盾的突出问题，进一步促进经济社会发展，原国土资源部规定，国家重大基础设施建设项目中影响工期的单体控制性工程，经报原国土资源部同意后，可以先期动工建设，但要在规定的期限内完善用地报批手续。这一制度对提高审批效率发挥了积极作用。为进一步提高先行用地的审批效率，《通知》将先行用地批准权同步委托八个试点省（市）自然资源主管部门行使，试点省（市）以外的先行用地批准权仍在自然资源部。

　　三、下放建设用地审批权，重点在“管”

　　用地审批权不但要“放得下”，还要“接得住、管得好”，这是党中央、国务院的明确要求。从某种意义上讲，下放审批权以后“管”的好坏，将直接影响建设用地审批权改革的成败，关系营商环境的优化，关系今后用地审批权改革的方向。下放建设用地审批权，归根结底是为了深化“放管服”改革，在中央和地方重新划分事权后达到土地效益充分发挥，土地管理秩序日趋渐好，土地要素功能不断显现，这就要求地方人民政府和各级自然资源主管部门必须在各自职责范围内履职尽责。

　　对于自然资源部来讲，下放审批权并没有减轻管理职责：首先，按照国务院要求，自然资源部必须加快建立省级人民政府用地审批工作评价机制，充分借鉴以往节约集约用地评价的成功经验，科学设定指标、合理确定权重、建立有效机制，以科学评价各省、自治区、直辖市的土地管理和利用水平，再根据综合评估结果提出对试点省（市）进行动态调整的建议，对连续排名靠后或考核不合格的试点省（市），建议国务院收回委托。其次，应当从以往大量繁杂的微观审批事务中抽身，认真贯彻党中央精神，以国际视野、战略眼光和宏观思维，进一步聚焦“应当管”，努力“管得了”，力争“管得好”。比如：要继续组织开展第三次土地调查，为地方土地管理提供底图和基础数据支撑；比如要加快建立符合新时代要求的国土空间规划体系，组织编制各级国土空间规划，为地方管理土地提供战略安排和管控规则；比如，要完善符合高质量发展要求的建设用地标准，制定支持新型产业用地等的各项政策，为省级政府批地管地明确相应的要求和标准，等等。第三，进一步加大监管力度，依托国土空间开发保护“一张图”，运用遥感监测手段，通过采取“双随机、一公开”等方式，加强对用地审批情况的监督检查，发现违规问题及时督促纠正，重大问题及时向国务院报告。

　　对于省级人民政府及其自然资源主管部门来讲，下放审批权后，责任无疑加大了：用地审批改革之前，对于国务院批准的用地项目，省级政府虽然也进行审查，但毕竟不是最终的决定机关，更多地承担着一个“二传手”的角色。此次改革后，省级政府成为了用地审批事项的“主攻手”，要对相关用地审批事项的合法性、合规性、合理性负总责。首先，对授权和委托的事项，按照国务院和自然资源部的要求，省级人民政府及其自然资源主管部门要拟定实施方案，明确具体审查标准、审查流程和相关责任，确保“接得住”。其次，省级人民政府及其自然资源主管部门应当落实国家重大战略，统筹谋划省域内协调发展，根据《全国国土空间规划纲要》要求，编制好本辖区范围内的各级国土空间规划，科学划定“三区三线”，严守耕地保护红线和生态保护红线，把好项目选择和用地审批的关口。第三，要加强本辖区内自然资源主管部门能力建设，提升土地管理能力水平，使本辖区内各级自然资源主管部门能适应改革的要求，履行好职责。

　　对国家自然资源督察机构来讲，代表国务院对省级人民政府土地管理和利用行为进行监督检查的担子更重了：首先，要加强对省级人民政府承接的授权和委托的用地审批事项的指导。其次，要对省级人民政府承接的用地审批事项进行监督检查，发现违规问题及时督促纠正，重大问题及时向自然资源部或者国务院报告。第三，要更加强化对辖区内耕地保护和永久基本农田保护的监督，加大督察力度，确保不因权力下放而受影响基本国策的落实。

　　四、下放建设用地审批权，关键在正确处理好“变”与“不变”

　　下放用地审批权，并不是“一放了之”、放松监管，关键在于正确处理好“变”与“不变”的关系。“变”的是报送主体、批准机关和审批流程，“不变”的是耕地保护的国策、法定的程序标准、节约集约的要求。“变”与“不变”都是为了更好的深化“放管服”改革，优化营商环境，促进用地审批管理更加严格规范，切实管出公平、管出效率、管出活力。

　　一是坚决贯彻落实党中央要求，严格耕地保护、强化节约集约用地的目标不能动摇。习近平总书记多次强调，要节约集约利用资源，要严守耕地保护红线，严格保护耕地特别是基本农田，严格土地用途管制，要像保护大熊猫一样保护耕地。这些都是土地管理工作的根本遵循，不能改变。贯彻党中央要求，坚守耕地保护红线，强化节约集约用地是土地管理制度改革的出发点和落脚点。改革用地审批制度并不是对地方政府用地行为的放任自流，而是通过更加有效的职责分工，更好地保障耕地保护和节约集约利用目标的实现。

　　二是严格依据法律和相关标准审查，确保用地合法合规的审查标准没有降低。无论是授权方式，还是委托方式，其都是一种审批事权、审批程序的调整，只是提高了用地审批的效率，压缩了原有审批的时间，但并没有降低用地审批的标准。承接审批权的省份与原审批机关一样，守红线、促集约的责任没有变，都要以《土地管理法》等法律法规和相关用地标准规范等作为审查依据，必须确保审批的用地项目符合空间规划、符合占用条件、落实占补平衡、促进节约集约等。对于不能正确行使被授权或者被委托的职权的，国务院和自然资源部将会随时收回授权、收回委托。

　　三是坚持最严格的土地管理制度，严格土地执法的要求没有松懈。《土地管理法》等法律法规规定了对各类土地违法行为的查处，《违反土地管理规定行为处分办法》也对地方政府不履行耕地保护职责的查处作出了明确规定。审批权下放后，这些都没有改变。自然资源部无疑会进一步加大执法力度，和省级政府一起，强化督查问责，加快清理闲置土地，清理整顿大棚房。相信在中央地方合力之下，土地违法行为多发、频发的现象一定能够得到有效遏制。