土地市场交易加速开闸：农村集体经营性建设用地入市将有指导文件

　　4月9日，中共中央、国务院公布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(下称《意见》)，明确制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。

　　随着新修订的土地管理法在今年1月1日施行，集体经营性建设用地入市的制度性障碍已被打破，但业界还缺少一份具体的落地、执行方案。《意见》的出台，或将加速前述“指导意见”的起草速度。

　　此外，《意见》也提出推动不同产业用地类型转换、盘活存量建设用地等。在专家看来，种种举措表明决策者已达成一定共识，促进市场要素的进一步开放。

　　“土地市场交易一直有较多约束”

　　《意见》共有九个部分，涉及土地要素市场化配置、劳动力要素合理畅通有序流动、资本要素市场化配置、发展技术要素市场、培育数据要素市场、要素价格市场化改革、健全要素市场运行机制等多方面内容。

　　在经济日报刊发的一篇答记者问中，国家发展改革委有关负责人表示，要素市场化配置是解决中国经济结构性矛盾、推动高质量发展的根本途径。

　　该负责人介绍，中国的商品和服务价格97%以上由市场定价，但土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场发育相对滞后，影响了市场对资源配置决定性作用的发挥，成为高标准市场体系建设的一个突出短板。

　　就备受关注的土地政策，中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英告诉南都，中国的资本、劳动力市场开放程度较高，但三大要素中最重要的土地市场交易一直有较多约束。从市场经济的趋势看，还是要推进土地要素市场的建立健全。

　　国务院发展研究中心副主任王一鸣撰文分析，《意见》针对农村土地长期被排斥在土地市场之外，城市土地存在“招拍挂”和协议出让等不同价格，提出加快修改完善土地管理法实施条例，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，扩大国有土地有偿使用范围等改革举措。

　　不过，党国英也强调，《意见》虽然提出了很好的改革方向，但也不应太过乐观。他表示，现行的土地所有权制度并不足以支撑形成土地要素市场，土地的交易主体仍限制在国家和集体之中。

　　出台农村集体经营性建设用地入市指导意见

　　就外界关注的集体经营性建设用地入市政策，《意见》提出加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。专家分析，这将推动相关政策的落地，并提高可操作性。

　　2004年版的土地管理法规定，任何单位和个人需要使用建设用地，必须依法申请使用国有土地。也就是说，除宅基地、乡镇企业用地等外，其他用地必须先征收为国有土地再由政府统一供应。

　　2015年前后，国家开展集体经营性建设用地入市试点。党国英告诉南都，这次试点的结果表现为2019年土地管理法的修改：删去“从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”的同时，增加了新的规定，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

　　也就是说，农村集体经营性建设用地不再需要“征用”即可直接入市。自然资源部法规司法规一处副处长马骁骏此前在接受央视采访时称，这一修改赋予了集体经济建设用地与国有建设用地同权同价的这种使用权能，建立了城乡统一的建设用地市场。

　　不过，党国英表示，在执行中集体经营性建设用地如何入市尚无具体的落地方案，也就是《意见》提出的“农村集体经营性建设用地入市指导意见”。

　　值得一提的是，国家发改委在同日发布的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中也提出，全面推开农村集体经营性建设用地直接入市，出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。

　　有分析认为，这两份文件的发布将加快集体经营性建设用地入市指导文件的起草进程。

　　盘活存量土地，增加土地利用率

　　《意见》在增加土地流动性方面也有所提及。例如《意见》提出，在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。

　　土地管理法规定，土地利用总体规划由各级政府负责编制。党国英表示，当前的土地利用总体规划对土地使用的干预强度较大，从而对土地市场化产生影响。“不是说要没有任何干预，但我们要搞土地市场经济，干预程度应适当降低。”

　　他举例，一些地区编制的土地规划过细，种植玉米还是小麦都划分清楚。同时，过细的编制也将居民住宅建设用地和工业用地等“分的太开”。

　　他分析，通过推动不同产业用地类型合理转换，可以促进土地节约使用、提高土地使用效率。也有专家分析，这将使不同企业不同产业的用地需求协同起来，推动不同产业用地类型合理转换，在产业用地上做到灵活转换，满足产业升级对空间及用地的需求。

　　另一值得注意的内容是，《意见》提出，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。

　　“这个非常重要，”党国英表示，各地的存量建设用地存在非常巨大的浪费。例如，企业倒闭后的土地，国家难以低价回收，也无法在市场中流通，造成很大浪费。若能盘活存量土地和低效用地，将增加城市土地的有效利用率。

　　值得一提的是，今年三月，国务院已将部分农田转为建设用地的审批权下放给省级政府。武汉（ 农用地、 商住地、 工业地） 大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰表示，当前城市化建设不再需要大量新增土地，而是重新调整土地规划。下放审批权可以解决城市空间布局和空间规划遇到的问题。