朱道林：设施用地和耕地保护并不矛盾

　　2020年“中央一号文件”指出，“破解乡村发展用地难题。坚守耕地和永久基本农田保护红线。完善乡村产业发展用地政策体系，明确用地类型和供地方式，实行分类管理”。

　　近年来，我国持续推进农村土地改革，先后制定实施了和土地承包、流转、入市相关的多项政策。到今天，乡村发展的用地还存在哪些难题，“中央一号文件”所提出的破解之道，又该如何实施？为此，新京报记者采访了中国农业大学教授朱道林。

　　现代农业的用地形式在变化

　　今年的“中央一号文件”明确提出，“设施农业用地可以使用耕地”，朱道林认为，这一政策和现代农业转型对用地需求的变化有关。

　　“在我看来，今年的一号文件关于农业用地管理的政策变化，主要是为了适应在实施乡村振兴战略中，农业产业格局由传统种植农业向现代农业转型过程中，对农业生产用地需求发生了变化有关”，朱道林说，“传统农业主要以种植为主，对设施用地的需求不高，但随着传统农业在向现代农业转型的过程中，用地的形式、结构都发生了变化，比如现代农业中，就需要存放农机、农产品储存、加工、管理等方面的配套用地，这样的情况下，传统农业的用地模式就无法适应了”。

　　在过去，设施农业用地的标准为5%，朱道林说，“过去的标准，现在看来，有的不能完全满足使用要求。因此，这一次提出‘将农业种植养殖配建的保鲜冷藏、晾晒存贮、农机库房、分拣包装、废弃物处理、管理看护房等辅助设施用地纳入农用地管理，根据生产实际合理确定辅助设施用地规模上限’，这是一个关键的变化。”

　　那么，设施用地到底多少合适？朱道林说，“目前这是需要尽快研究的问题，到底是多少合适，需要尽快研究提出新的标准。”

　　放宽设施农业用地不意味允许乱建大棚房

　　保障基本农田是我国长期以来坚持不变的政策，今年的“中央一号文件”同样要求“稳政策、稳面积、稳产量”。允许设施农业用地使用耕地，是否会影响耕地保护？

　　对此，朱道林说，“在严格监管，严格保持真正用于农业生产的设施用地使用耕地，这两者就并不矛盾。第一，耕地红线并没有变，还是要坚持保障。第二，设施农业用地是为现代农业的转型服务，最终的目的也是提高农业生产能力，保障粮食安全”。

　　前年以来，我国多地拆除大棚房、拆除农业违建，此次放宽设施用地，是否是对当初拆违的纠正？朱道林认为并非如此，他说，“拆除违建的根本目的，是解决那些占用农业用地建造非农设施的问题，这一点现在也是不变的，这次一号文件也提出要‘严禁以设施农业用地为名从事非农建设’，即是如此。当然，也不否认，在过去拆除农业违建的过程中，有些地方一刀切，导致影响了正常的设施农业发展的情况，这一点要分清楚”。

　　放宽设施农业用地，并非意味着允许乱建大棚房，朱道林说，“文件所提出的政策，根本的目的是提升农业现代化水准，满足新兴农业发展的用地需求。对于以设施农业为名进行非农建设的，仍旧要严格管理”。

　　此外，“中央一号文件”中还提出，“新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地”。对此，朱道林说，“这其实是如何按照规划用地规则保障设施农业用地需求的前提，比如农产品加工、乡村旅游等，需要一定的建设用地，过去这一部分确实是不足的，需要适当增加规划指标予以保障。但同时，必须注意的是，10%是一个政策保障，并不是说一定要全部用光。在实践中，还必须遵循客观的市场规律，考虑不同区域是否真的有这样的需求，有这样的市场，不能为了满足这个数字而盲目去规划和建设”。

　　土地流转必须遵循自愿原则

　　近年来，我国各地乡村都在进行土地流转的尝试，顶层设计层面也出台了多项政策进行鼓励和推进。不过，在具体的实践过程中，也出现了一些地方强制流转、政府一厢情愿推动流转，出现流转后企业难以盈利等问题。

　　对此，朱道林说，“对于农用地三权分置、土地流转等，肯定是需要鼓励的，这既是解决农村人口进城以后土地闲置问题的需要，也是满足新兴农业主体对农用地需求唯一手段。不过，在农村土地流转中，必须要坚持自愿原则，现行的政策、法律（如《农村土地承包法》）都在着重强调这一点，那些确实已经不再种地，或者不想、不能再种地的，在自愿的情况下，可以把土地流转出去。但必须要警惕和防止为了流转而流转、政府一厢情愿推动流转等现象。”

　　事实上，地方的强制流转，往往很难真正起到流转的作用，朱道林说，“国家推动和提倡农村土地流转，但在执行层面有些地方当成任务，甚至互相竞赛流转规模，这就很麻烦。事实上，如果农民和企业双方都没有积极性，最终流转结果对双方可能都是不利的，对农民来说，流转了再想种地就不能种了，对流转入手的个人或企业来说，往往缺乏农业生产经验和技术也难以赚到钱”。

　　另外，农村土地流转费的变化也值得关注。对于农民来说，流转土地可以获得财产性收入，是不是一件好事，在朱道林看来，并不尽然，他说，“流转可以让农民获得财产性收入，这没问题。但换个角度看，这些财产性收入，对农民的增收到底有多少帮助？可能没有人们想象的那么明显。普遍来说，一亩地的流转费也就几百块钱，一千块算不错了，两三千就到顶了，要说这些钱对农民增收有很大的帮助，说服力显然不足”。

　　对农民帮助不大的流转费，对新兴农业主体来说，却是真实不虚的生产成本，朱道林说，“假如流转费是一千块，再加上其他生产成本，每亩要能够产出两千块甚至更多才能够本，但如果是种粮食等大田作物显然是很难有利润的，这也是有些土地流转以后变着法儿改变土地用途的原因之一，进行非粮、非农利用，甚至导致非农建设等违法用地。因此，土地流转必须遵循自愿原则、遵循市场规律。”

　　（责任编辑：刘 铮）