典型案例｜三明市将乐县万安镇镇村规划联编试点经验

　　编者按：

　　习近平总书记强调：“实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进，做到注重质量、从容建设。”村庄规划是实施乡村振兴战略的先导性、基础性工作。我省开展镇村规划联编和驻镇村规划师试点工作以来，各地积极推进，涌现出一批好的经验做法。为进一步推进镇村规划联编和驻镇村规划师工作，省自然资源厅近日推出17个典型案例，本栏予以刊发，供各地学习借鉴。

　　今日刊发

　　三明市将乐县万安镇镇村规划联编试点经验

　　一、基本情况

　　万安镇位于将乐县北部，素有将乐县北大门之称，镇域面积约144.48平方公里，下辖8个行政村、1个良种场。其中，万安村属于城郊融合类，坊头村、寺许村属于聚集提升类，高坊村、良坊村、福匡村、正溪村、吴厝地村属于稳定改善类村庄。2020年，全镇户籍人口11465人，常住人口6500人。万安镇现状发展特征主要体现在以下几个方面：

　　（一）地势平缓，九山半水半分田的用地格局。万安镇境内属丘陵山区，地势东西高，南北稍低，中间形成低洼盆地。林地占镇域国土88.69%，耕地占镇域国土面积6.94%，全镇国土利用基本呈“九山半水半分田”格局。

　　（二）区位优越，发展潜力较大。万安镇交通便利，福银高速、国道528纵穿镇域中部，福银高速在万安设互通口，与将乐城区、将乐动车站、泰宁县城均处于半小时经济圈，距沙县机场85公里，交通区位条件优越。

　　（三）人口流失严重，镇区集聚效应显著。万安镇人口自然增长率逐年降低，镇域常住人口约为户籍人口的一半。常住人口主要集中在镇区，城镇化率54.04%。

　　（四）农业为主，产业缺乏融合链条。将乐县北部依托温氏食品集团带动，初步形成以万安镇为中心并辐射北部其他乡镇的畜禽养殖格局；福建金森、利农、绿景农、福瑞华安等龙头企业发展花卉苗木、菌果蔬、高优粮食、水稻育种等特色农林产业。畜禽、水稻等农副产品加工、物流等产业发展相对薄弱，产业用地保障不足，农业、加工业和第三产业未形成产业链，产业融合度较低。

　　（五）环境优良，三生空间集聚有序。万安镇山地、林地资源、水资源丰富，气候湿润，环境优良。镇域内居民点主要沿国道G528呈带状分布，相对聚集，造就了“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的三生空间格局。

　　（六）幸福样板，部分设施仍需完善。万安镇是国家级生态乡镇、省级乡村治理示范乡镇、市级“小城镇试点”乡镇。坚持“共建共治共享”的理念，把推进乡村建设行动与脱贫攻坚、人居环境整治、民生实事建设等工作相结合，走出了小城镇发展的“幸福样板”。镇域文体、养老和给排水等设施基础设施有待完善。

　　镇区周边鸟瞰图

　　二、编制路径

　　（一）摸清底数。扎实开展实地调研，摸清全域底图底数，全面摸底现状问题和主要矛盾，统筹平衡发展诉求和资源配置。

　　（二）明确定位。落实上位主体功能区定位，明确万安镇发展定位目标，强化北部中心镇的辐射能力，引领将乐北片现代农业融合发展。

　　（三）优化布局。突显农林种植养殖资源特色，优化三生空间，补齐产业、基础设施和服务短板，统筹分解用地指标，构建全域覆盖、全要素统筹的乡镇国土空间总体规划。

　　（四）强化实施。细化用地布局和管控要求，统筹保障各类重点项目，加强规划的落地性和可实施性。

　　技术路线

　　三、经验亮点

　　（一）突出定位，健全规划传导机制

　　1.强化主体功能定位对镇域发展的引领。立足万安镇自然资源禀赋、产业基础及未来发展趋势，落实并深化将乐县作为国家级农产品主产区的主体功能定位，强化万安北部中心镇的辐射能力，引领将乐北片现代农业融合发展。以福建省特色农业强镇，将乐北部农业产业融合中心，建设美丽、幸福万安样板的发展目标，以绿水青山为底、特色农业为重要支撑，重点发展特色农林产业，着力构建集生态居住、商贸、农副产品加工于一体的闽西北美丽城镇。

　　2.强化镇域产业发展对村庄的统筹协调。依据县域的村庄分类结果，针对万安镇特色观光农业、农副产品生产、农耕休闲、工业生产等产业发展方向，强化镇域“一盘棋”，明确各村发展重点，提出全镇产业发展空间布局和重点产业项目清单，构建具有万安特色的现代农业发展区。推动镇村产业协同发展，各村细化并落实镇域明确的产业方向和清单的空间需求，加强错位竞争和全局统筹，实现各村发展“各美其美、美美与共”。

　　3.强化规划传导体系对发展战略的落实。结合万安镇的主体功能定位和发展方向，研究梳理指标约束、管控边界、空间布局优化、产业发展等涉及指标、边界和发展指引的内容传导，通过镇村协同规划，解除规划传导的层级束缚，建立“上下传导”机制，畅通规划传导路径，有效引领万安特色农业发展区落地实施。

　　（二）规划引领，统筹优化三生空间格局

　　1.谋划全域土地综合整治。充分利用全域土地综合平台作用，以乡镇国土空间总体规划和村庄规划为引领，提出全域土地综合整治的项目清单，统筹推进农用地整治、建设用地整理、生态修复和乡村历史文化保护。结合寺许村洋坑口、南仂等自然村空心化及福匡村居民点零散、镇区旧村低效用地、镇域中部农用地连片整治、矿山生态修复等整治重点，按照扎实推进、严守底线、规范开展的原则，推进万安镇域三生空间整理。

　　2.规划引领城镇空间发展。落实县级国土空间划定城镇开发边界，深化城镇开发边界内规划用地安排，推进万安镇区“北拓、南延、中优”，构建“一心一轴一带三组团”的镇区总体空间格局，结合城镇优化调整边界等工作，保障县万安镇农产品仓储片区土地征收成片开发方案精准落地实施，倒逼城镇空间节约集约、高效高质利用，促进镇域内农业价值提升。

　　3.规划引领生态空间治理。坚持山水林田湖草沙一体化理念，谋划森林生态保护，寺许、正溪矿山生态修复工程，良坊、福匡小流域水土流失综合治理等工程，统筹推进全域生态环境治理，促进生态价值的提升。

　　（三）分类推进，逐步实现规划管控全覆盖

　　衔接《福建省乡镇国土空间总体规划编制指南（试行）》《村庄规划编制规程》、村庄规划汇交手册等要求，根据村庄分类引导，采取差别化的规划编制和用地保障措施，因地制宜、分层分类推进村庄规划编制。

　　1.重点村重点编制。重点村具有涉农产业发展基础好、乡村建设项目多、历史文化保护需求多等特征，坊头村对专项规划内容进行细化深化，强化历史文化保护专篇，编制完整版规划成果。

　　2.一般村简化成果。福匡村、高坊村、正溪村、 良坊村等一般村，简化成果表达，编制基础版成果，内容包括“五图三表一库一规则”。

　　3.“通则式”村庄规划管控。规划在万安城镇开发边界外、村庄规划未覆盖的乡村地区，包括寺许村、吴厝地村和孙坊良种场等区域，编制“通则式”村庄规划，形成“四图”规划成果，即村域现状图、村域控制线图、村庄建设管控与引导图、村域国土整治与生态修复规划图。

　　通过镇村联编，万安镇实现规划管控全覆盖，形成“1+N+2”的规划成果，即1个乡镇国土空间总体规划、N个分村规划、2个规划数据库（1个乡镇级数据库，1个详细规划各单元数据库）。

　　（四）融合创新，促进规划用地深度融合

　　1.规划与用地政策融合。全面梳理现有的乡村振兴用地政策，主要涉及规划管理、新增建设用地计划、用地审批、土地供应、设施农业用地管理、按原地类或农用地管理、负面清单、用地监管等方面，通过引导开发边界内集聚、农村一二三产业融合发展用地、备案设施农业用地等用地方式，分类保障万安镇乡村振兴用地需求。一是引导温氏集团万安农产品加工项目向城镇开发边界内聚集，优化建设空间，推动农业延链补链，打造农业全产业链。二是合理划定村庄建设边界，引导三产融合用地布局范围及配套公共服务设施、基础设施向村庄建设边界集聚。三是以特色农林种养殖业强镇，引导种植养殖设施农用地科学选址，合理布局，利用荒山、荒坡、荒丘等未利用地和低效闲置土地发展设施农业项目，规划农业设施建设用地面积42.59公顷。

　　2.规划与管理融合。结合镇域空间发展策略，细化落实将乐县国土空间规划用途分区，镇域规划分区分为农田保护区、一般农业区等12个二级分区，从总量管控（上级规划下达的指标值）、边界管护（三条基本控制线、其他重要控制线）、功能管制等管制维度，提出国土空间开发利用方式、用途准入和退出等管制要求，明确分区准入规则。

　　规划村庄留白用地2.69公顷，预留建设用地总量5%的机动指标，用于镇域内村民居住、农村公共公益设施、零星分散的农业三产融合项目等用地，提高规划弹性。【厅规划处 三明市自然资源局 将乐县自然资源局】