为中国式现代化夯实空间基础——自然资源系统深化“多规合一”改革述评

　　进入新时代，以习近平同志为核心的党中央以巨大的政治勇气和智慧推进全面深化改革，开创了中国特色社会主义事业的崭新局面。

　　致广大而尽精微，一子落而满盘活。在完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代全面深化改革总目标下，自然资源系统坚决贯彻落实党中央、国务院“多规合一”重大改革部署，瞄准重点任务、抓住关键环节，统筹发展与安全，着力破解深层次体制机制障碍和结构性矛盾，实现了国土空间规划系统性、整体性重构，形成了全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，不断健全完善国土空间用途管制制度，有力推动生态文明“四梁八柱”制度体系建设，有效支撑人与自然和谐共生的现代化，为实现中国式现代化夯实空间基础。

　　筑牢基础，促进国家重大战略实施

　　凡事预则立，不预则废。完善国家战略规划体系，是我国健全宏观经济治理体系、提高宏观经济治理能力的重要内容。国土是生态文明建设的空间载体，国土空间规划发挥基础作用，有力促进国家重大战略实施。

　　习近平总书记强调，“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。我国首部“多规合一”的国家级国土空间规划《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》（以下简称《纲要》）于2022年10月由党中央、国务院印发后，自然资源系统加快推动地方各级国土空间规划加速报批实施，着重突破区域（流域）国土空间规划编制，强化专项规划统筹管理，全力构建国土空间规划体系并使其在国家战略规划体系中发挥基础作用。

　　随着《纲要》落地实施，各级地方国土空间规划编制实施加速推进。如今，在2017年北京、上海总体规划批复实施的基础上，全国30个省（区、市）和新疆生产建设兵团国土空间规划已批复实施，八成以上市级和县级总体规划获批。

　　从西部大开发到东北全面振兴，从中部地区加快崛起到东部地区加快建设现代化制度和政策体系，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、成渝地区双城经济圈等重大战略区域，在深化改革中愈来愈多地发挥高质量发展动力源作用。随着《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》《长江经济带—长江流域国土空间规划（2021-2035年）》获国务院批复，自然资源系统进一步推动长三角、黄河流域、京津冀、成渝地区、中部地区等区域（流域）国土空间规划编制报批工作。

　　国土空间专项规划是落实总体规划传导要求，综合平衡和统筹协调资源要素配置的重要支撑。坚持国土空间唯一性，自然资源部持续推进各领域专项规划纳入国土空间规划“一张图”工作机制，强化专项规划统筹管理，要求经国土空间总体规划统筹的专项规划批复后应上图入库，明确用地用海用岛审查过程中专项规划与总体规划及“一张图”的符合性要求。通过国土空间规划“一张图”统筹协调各相关领域空间需求、解决各类空间矛盾冲突，强化对边界、规模、布局、结构、强度等的空间管控要求，从源头上促进国土空间保护、开发、利用、修复的布局总体科学有序。在地方层面，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团均出台了推动建立专项规划统筹管理制度的相关文件。

　　在国土空间规划体系构建过程中，规划行业也在历练中提升发展、加速融合。年度国土空间规划年会上，机构队伍和专家人才济济一堂，了解“多规合一”改革阶段性重点任务，交流国土空间规划新进展、新成就。2024年举办的第一届全国优秀国土空间规划奖评选，吸引广大规划工作者积极参与。国土空间规划领域科技创新平台的创新中心、重点实验室等，以政、产、学、研深度融合的方式开展关键技术攻关……

　　“多规合一”改革，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等融合为统一的国土空间规划，在健全宏观经济治理体系进程中，与国家发展规划、区域规划、其他领域专项规划共同为国家战略规划体系增砖添瓦，筑牢发展之基。

　　保障发展，促进各地区发挥比较优势

　　自然资源部会同国家发展和改革委员会，牵头起草了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》，在2024年2月召开的中央全面深化改革委员会第四次会议上审议通过。习近平总书记主持会议时强调，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。

　　将主体功能区规划融入国土空间规划体系，是“多规合一”改革的重要部署。《纲要》立足各地资源禀赋和经济社会发展实际，统筹划定“三区三线”，即划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，以三条控制线分别围合的空间作为重点管控区域，在国土空间管控指标约束下，优化农业、生态、城镇等功能空间，落实区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，整体考虑区域人口、资源、产业、公共服务等要素配置，形成承载多种功能、优势互补、区域协同的主体功能综合布局，促进各地区发挥比较优势。“三区三线”构成了各级各类国土空间规划的基础底板，是保障和维护国家粮食安全、生态安全和城镇化健康发展的空间底线，也为世界处理好人与自然、发展与保护的关系贡献了“中国方案”。

　　“三区三线”划定后，自然资源系统进一步细化管控措施，以“空间上对经济社会活动进行合理限定”，优化国土空间开发保护格局。自然资源部会同有关部门印发《关于加强生态保护红线管理的通知》，明确生态保护红线内允许有限人为活动情形和国家重大项目审批程序，指导26个省份和新疆生产建设兵团结合实际出台细化管控文件。在首个全国生态日主场活动现场，《中国生态保护红线蓝皮书（2023）》发布，以提升公众对生态保护红线划定和管理的认识。自然资源部出台做好城镇开发边界管理的政策文件，明确城镇开发边界内外建设用地管理、城镇开发边界优化调整、城镇开发边界全生命周期管理等有关要求；围绕在经济发展用地要素保障工作中严守底线的目标，给出城镇开发边界分阶段管控目标，有力防范地方政府“寅吃卯粮”；研究起草《永久基本农田保护红线管理办法（征求意见稿）》，对永久基本农田保护红线的划定、管控、保护、质量建设和优化调整等进行规范。

　　在各级国土空间规划层层传导落实主体功能区战略的同时，自然资源部在顶层设计层面健全主体功能区制度体系，强化国土空间优化发展保障机制：发布《主体功能区优化完善技术指南》等技术标准，指导各地完善主体功能区制度；牵头起草《关于新时期深化落实主体功能区战略和制度的意见》，对主体功能区战略和制度作出长期性、系统性、制度性安排；同时，着手编制《全国主体功能区优化实施规划（2023-2030年）》，作为细化落实《纲要》的近期行动方案，推进形成主体功能综合布局，对近期重点空间、重点行动作出部署。

　　一个主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局逐渐形成，为全面建成社会主义现代化强国提供坚实的空间保障。

　　显化价值，塑造高质量发展新动能、新优势

　　习近平总书记指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”。

　　城市、都市圈乃至城市群，好似广袤国土上一串串明珠，集聚了大量人口和产业，成为推动高质量发展、创造高品质生活、全面建设社会主义现代化国家的重要载体。围绕完善城乡融合发展体制机制，自然资源系统发挥“多规合一”源头治理、系统治理的作用，聚焦新型城镇化，健全城市规划体系，以建设人民城市和宜居、韧性、智慧城市为目标，着力优化城市内部各类空间结构布局，强化城市规划与土地政策融合创新，显化城市自然资源资产价值，塑造高质量发展的新动能、新优势。

　　在国土空间规划体系中，详细规划处于承上启下的“腰部”，是实施国土空间用途管制和核发各类城乡建设项目规划许可，以及实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据，也是优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的实施性政策工具。详细规划改革是国土空间规划落地的关键。自然资源部2023年印发《关于加强国土空间详细规划工作的通知》，明确详细规划改革方向，搭建详细规划制度框架，按照城市是一个有机生命体的理念，指导地方面向全域、面向实施、面向存量，分区分类编制实施国土空间详细规划。

　　各地在城市规划工作中，基于国土空间规划“一张图”实施监督信息系统（以下简称规划“一张图”系统），结合发展特征和实际需求，重点开展详细规划改革，探索适应本地、服务于城市治理和高质量发展的详细规划编管制度，逐步实现详细规划对全域、全类型、全要素、全过程国土空间用途管制的支撑。与此同时，改革土地利用计划管理方式，让“项目跟着规划走，要素跟着项目走”。

　　结合地方在城市尺度上的实践，自然资源部按照《纲要》“建立健全统一的国土空间规划政策指引”的要求，陆续围绕城市更新、平急功能复合的韧性城市、老旧小区改造更新、城中村改造发布规划与土地政策指引。该系列指引及时为地方在城市存量空间更新，特别是超大特大城市以及300万人口以上大城市开展城中村改造等“三大工程”中，改进规划方法、完善土地政策提供指导，鼓励地方在建设宜居、韧性、智慧城市过程中，从资源配置转向资产运营，更好地创造空间价值。

　　城镇开发边界外，各地按需编制“多规合一”实用性村庄规划，作为乡村建设活动的法定依据。自然资源部与中央农村工作领导小组办公室联合印发《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》，从加强县域统筹、分类有序编制、发掘资源资产优势等方面，对村庄规划编制实施给出指引。同时，在乡村地区“通则式”规划技术管理规定、乡村空间设计等方面开展研究，指导各地实现乡村地区规划管理全覆盖，并探索具有地方特色的乡村发展路径。

　　守住底线，强化国土空间统一用途管制

　　习近平总书记要求，“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”。2024年2月召开的中央全面深化改革委员会第四次会议强调，严格落实国土空间管控边界，严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，加强事中事后监管。

　　为了做实做细做优交通、能源、水利等项目前期工作，提升用地审批质量和效率，自然资源部联合国家发展改革委等部门印发关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的文件，从加强用地空间布局统筹、联合开展选址选线、严格落实节约集约、改进优化用地审批和协同推进项目建设等方面，提出强化用地要素保障的政策措施。其中特别提出：各级自然资源主管部门要依据国土空间规划和“三区三线”划定成果，积极参与项目选址选线、与相关部门共享国土空间规划“一张图”；建设项目应开展多方案比选，并整合规划选址论证、耕地踏勘论证、永久基本农田占用补划论证、生态保护红线不可避让论证、节地评价等事项，编制建设项目用地综合论证报告（节约集约用地专章）等。此外，先后发布《自然资源部门参与建设项目选址选线工作指南（试行）》《节约集约用地论证分析专章编制与审查工作指南（试行）》，指导地方提高规划选址综合论证质量和效率，服务项目用地审批前期工作。

　　改革发力，以“制”促“治”。随着总体规划编制审批工作接近尾声，国土空间规划全面进入实施监督阶段，自然资源系统在加强“三区三线”实施管理的同时，明确依据法定规划实施用途管制的具体要求，完善动态监测评估预警制度体系，启动国土空间规划实施监测网络（CSPON）建设，发挥国土空间规划对各类开发保护的底线约束和空间指导作用。由此，以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度基本形成。

　　为了解决规划重编制轻实施、违反规划进行开发建设等问题，自然资源部2023年11月印发关于加强和规范规划实施监督管理工作的通知，进一步明确了依据法定规划实施用途管制、规范规划条件设置、严格规划许可管理、加强监测评估和监督检查等工作要求，有效防范规划实施领域违法违规许可、重许可轻监管等问题。

　　近一年来，地方严格按照该通知各项要求，加强和规范规划实施监督管理。一方面，强化国土空间总体规划的指导约束作用；在详细规划编制、修改中落实上位总体规划的战略目标、功能布局、空间结构、资源利用等要求。另一方面，严格依据详细规划核定规划条件，明确土地用途、容积率、绿地率、建筑密度、建筑高度等；按不同土地供应方式设置规划条件。同时，严格落实法律法规规定和由自然资源部公布的规划许可实施规范等各项要求，依据详细规划核发各项许可并严格依据规划条件开展规划核实。此外，各地加强监测评估和监督检查；国家自然资源督察机构按照职责，对地方政府国土空间规划实施情况适时开展督察。

　　监测评估预警，是规划全生命周期管理中及时应对各类变化的有力手段。国家、省、市、县4级按照统一标准推动规划“一张图”系统建设，大力推进各级规划编制、审批、实施、监督等全过程在线管理。依托全国统一的规划“一张图”系统，自然资源系统建立以“三区三线”为核心管控内容的规划实施长效管理机制。2024年3月，首次形成我国683个设市城市的城区范围成果，建立我国城市化标准统计区；全国市县城市按照“一年一体检、五年一评估”要求定期开展国土空间规划体检评估，及时发现规划实施相关问题和短板，促进国土空间布局优化和功能完善；聚焦国家空间治理的关键变量，组织开展全国重点城市国土空间规划体检评估，为国家层面规划实施监督提供参考；对重点区域规划实施情况进行定期监测评估，及时预警纠正苗头性问题，并发挥有效震慑作用；编制《生态保护红线监测及保护成效评估技术指南（征求意见稿）》……

　　以美丽中国数字化治理、建设绿色智慧的数字生态文明为目标，国土空间治理正在经历“数智化”转型。为此，自然资源系统着手建设智慧规划的基础设施 CSPON，在1个区域、16个省份、29个城市、1个区（县）部署开展 CSPON试点。预计到2025年形成 CSPON基础架构，支撑“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧国土空间规划。

　　服务治理，持续纵深推进“多审合一、多证合一”

　　统筹规划、建设、管理三大环节，自然资源系统持续深化规划用地“多审合一、多证合一”改革，梳理原规划用地审批许可审批事项的管理目标、逻辑、依据和内容，通过优化流程，推动改革从“物理整合”向“化学融合”转变，持续释放改革红利。自然资源部在精简审批环节、规范审查内容、优化政务服务等方面提出措施，并向社会公布包含“一书三证”等规划许可在内的自然资源部主管行政许可事项实施规范，推动规划许可规范化、标准化、便利化。

　　首先，建设项目选址意见书和建设项目用地预审意见合并，由自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，由自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。

　　其次，明确不同情景下乡村建设规划许可的依据，做好与乡镇规划、村庄规划、“通则式”村庄规划的衔接联动。在尊重乡村地域风貌特色的前提下，鼓励各地提供农村村民住宅、污水处理设施、垃圾储运、公厕等简易项目的通用设计方案，并简化乡村建设规划许可的审批流程。

　　再次，持续优化整合相关审批环节和流程，鼓励同步核发相关规划许可。对市政基础设施和标准厂房建设项目，在不违反市场公平竞争原则的前提下，可在土地供应前，由自然资源主管部门依据国土空间详细规划及土地使用标准核提规划条件，审查建设工程设计方案，按程序纳入供地方案，实施“带方案供应”。其中，以出让方式配置国有建设用地使用权的，出让合同签订后一并核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；以划拨方式配置国有建设用地使用权的，一并核发划拨决定书、建设用地规划许可证与建设工程规划许可证。

　　最后，鼓励地方分类型探索建立建设工程规划许可豁免清单和告知承诺制。针对老旧小区加装电梯，适老化、无障碍改造等项目实施需求，在完善监管机制的前提下，各地可在不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏景观环境、保证公共安全和公共利益的前提下，对老旧小区微改造、城市公共空间服务功能提升等微更新项目，探索制定建设工程规划许可豁免清单。

　　改革扬帆风正劲，击鼓催征再出发。当前，持续深化“多规合一”改革尤其需要把稳发展之舵，以钉钉子的精神抓好改革落实，全面提升国土空间规划实施水平，实现国土空间规划全生命周期管理，一张蓝图干到底，推动中国式现代化行稳致远。

　　（来源：中国自然资源报   记者：阎炎）